Trần nợ Hoa Kỳ, biện pháp bất thường và ngày X

Trần nợ theo luật định là giới hạn pháp lý đối với tổng số dư của một số nghĩa vụ liên bang. Đây là ràng buộc tài trợ xuất hiện sau khi Quốc hội và tổng thống đã ban hành luật thuế và chi tiêu; Bộ Tài chính sử dụng các khoản thu tiền mặt và tiền vay để thực hiện những quyết định đó. Việc nâng hoặc đình chỉ trần tạo thêm dư địa vay để tài trợ các cam kết hiện có. Bản thân việc này không phê chuẩn phúc lợi, hợp đồng, chương trình hay khoản phân bổ ngân sách mới.

Sự phân biệt này giúp tách chính sách ngân sách khỏi khả năng thanh toán. Một đạo luật có thể cho phép thực hiện khoản chi và tạo nghĩa vụ cho chính phủ, trong khi giới hạn trần nợ xuất hiện sau đó lại hạn chế khả năng vay số tiền mặt cần thiết để trả đúng hạn. Vì vậy, trần nợ không trực tiếp giới hạn tổng số tiền Quốc hội có thể phê chuẩn chi trong một năm. Đây là quy tắc pháp lý riêng về số nợ thuộc phạm vi trần được phép tồn tại khi chính phủ tài trợ các quyết định đã có. [Tổng quan về trần nợ của GAO]({source:gaoDebtLimitMechanicsXDate}) mô tả trần này là giới hạn đối với thẩm quyền vay của Bộ Tài chính để thực hiện những quyết định đã được đưa ra.

Một tiêu đề nói rằng trần đã “chạm ngưỡng” không có nghĩa mọi tài khoản liên bang đều hết tiền hoặc mọi khoản thanh toán sẽ dừng ngay hôm đó. Bộ Tài chính vẫn nhận thuế và các khoản tiền khác, có thể còn số dư tiền mặt vận hành, và có thể sử dụng các biện pháp tạm thời mà luật cho phép. Câu hỏi thực tế là các nguồn lực đó so với quy mô và lịch thanh toán sắp tới ra sao trong thời gian việc vay thông thường bị hạn chế.

Thước đo theo luật định bao gồm phần lớn nợ của Bộ Tài chính và một số nghĩa vụ được liên bang bảo lãnh. Số nợ thuộc trần gồm cả nợ do nhà đầu tư bên ngoài chính phủ nắm giữ và chứng khoán Bộ Tài chính được ghi nhận trong các tài khoản liên bang. [Chương về vay và nợ liên bang của OMB]({source:ombFederalBorrowingAndDebtFY2027}) giải thích sự khác nhau giữa hai nhóm này và phạm vi theo luật.

Nợ do công chúng và nhà đầu tư bên ngoài chính phủ nắm giữ chủ yếu phản ánh khoản vay từ bên ngoài chính phủ. Nợ trong các tài khoản chính phủ gồm chứng khoán Bộ Tài chính được ghi có cho các quỹ tín thác và những tài khoản liên bang khác. Theo cách trình bày ngân sách, hai nhóm cộng lại thành tổng nợ liên bang, nhưng không nên coi tổng nợ liên bang và nợ thuộc trần là hai cách gọi hoàn toàn giống nhau: thước đo theo luật có các khoản điều chỉnh và một số trường hợp loại trừ hạn chế. [Tóm tắt Báo cáo tài chính của Bộ Tài chính]({source:treasuryFinancialReportDebtLimit}) mô tả mối liên hệ này và lưu ý các khoản điều chỉnh đối với tổng nợ liên bang.

Phạm vi đó giải thích vì sao thước đo của trần nợ rộng hơn số nợ do khu vực bên ngoài nắm giữ, vốn thường được dùng để bàn về nhu cầu vay vốn của chính phủ trên thị trường. Điều này cũng cho thấy trần không đơn thuần là giới hạn đối với riêng chứng khoán Bộ Tài chính có thể giao dịch trên thị trường. Khi một báo cáo dùng từ “nợ”, hãy xác định đó là nợ do công chúng nắm giữ, tổng nợ liên bang hay nợ thuộc trần theo luật định trước khi so sánh với giới hạn pháp lý.

Số dư tiền mặt vận hành của Bộ Tài chính là tiền có thể dùng để thanh toán. Dư địa vay là quyền pháp lý phát hành thêm nợ theo trần. Hai khái niệm có liên quan nhưng không thể thay thế cho nhau: tiền mặt là khoản thanh khoản đang có, còn dư địa là quyền làm tăng số nợ. Số dư tiền mặt của Bộ Tài chính thay đổi hằng ngày khi thuế được nộp, chứng khoán được phát hành hoặc đáo hạn và chính phủ thực hiện thanh toán. GAO lưu ý số dư trong Tài khoản chung của Bộ Tài chính biến động mỗi ngày.

Khi hoạt động phát hành thông thường bị hạn chế, tiền đã có trong tài khoản vẫn có thể được dùng để thanh toán các nghĩa vụ đến hạn. Rút tiền mặt giúp kéo dài thời gian, nhưng cũng làm giảm khoản đệm cho những ngày chi vượt thu. Ngược lại, nếu dư địa vay tạm thời tăng lên, Bộ Tài chính có thể phát hành thêm chứng khoán và nhận tiền mặt. Biện pháp tạo ra dư địa đó không phải là khoản tiền đã nằm sẵn trong tài khoản.

Đừng lấy một con số nợ riêng lẻ trừ khỏi trần rồi coi kết quả là số ngày còn lại đáng tin cậy. Số tiền thực sự có thể sử dụng còn tùy phạm vi pháp lý cụ thể, chứng khoán đến hạn, thời điểm thu và chi, cũng như biện pháp bất thường nào có thể dùng vào thời điểm nào. [Phân tích trần nợ của CBO]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) xem số dư tiền mặt và các biện pháp bất thường là những nguồn lực kết hợp, thời điểm cạn kiệt phụ thuộc vào lịch dòng tiền của chính phủ.

Biện pháp bất thường là hành động tạm thời của Bộ Tài chính nhằm giảm số nợ được tính vào trần hoặc trì hoãn một số khoản làm tăng số nợ đó. Các ví dụ trước đây gồm đình chỉ một số khoản đầu tư của quỹ liên bang vào chứng khoán Bộ Tài chính, mua lại một số khoản đầu tư hiện có và trì hoãn tái đầu tư khi chứng khoán đáo hạn. Việc có thể dùng biện pháp nào tùy thuộc luật liên quan, quỹ bị ảnh hưởng và hoàn cảnh của từng đợt căng thẳng về trần nợ.

Mục đích là tạo dư địa pháp lý tạm thời dưới trần để Bộ Tài chính tiếp tục hoạt động tài trợ thông thường lâu hơn. Khi có dư địa đó, Bộ Tài chính có thể phát hành chứng khoán cho nhà đầu tư bên ngoài và nhận tiền mặt, tùy theo quy trình phát hành và quản lý tiền mặt. Biện pháp bất thường không làm tăng trần theo luật một cách vĩnh viễn, không hủy nghĩa vụ thanh toán cơ bản và không tạo nguồn thu thuế mới.

Một số biện pháp chỉ có thể thực hiện vào một thời điểm nhất định trên lịch. Chứng khoán của một quỹ có thể đáo hạn vào ngày cụ thể, hoặc một khoản đầu tư thường được tự động gia hạn theo chu kỳ. Vì vậy, dư địa tạm thời có thể xuất hiện từng đợt thay vì toàn bộ ngay vào ngày chạm trần. [Giải thích của CBO về các biện pháp và thời điểm áp dụng]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) cho thấy lịch trình cũng quan trọng như tổng số tiền.

Không. Đình chỉ khoản đầu tư hoặc mua lại chứng khoán làm thay đổi thời điểm hoặc cơ cấu tài sản do tài khoản chính phủ nắm giữ; việc đó không xóa quyền đòi theo luật của quỹ hay làm mất tư cách hưởng quyền lợi theo luật của người thụ hưởng. Trong các thông báo trước đây về trần nợ, Bộ Tài chính cho biết một số quỹ hưu trí bị ảnh hưởng sẽ được hoàn nguyên giá trị cùng tiền lãi sau khi trần được nâng hoặc đình chỉ. Quy tắc hoàn trả cụ thể tùy thuộc luật áp dụng và biện pháp được sử dụng.

Ví dụ, chứng khoán Bộ Tài chính do một quỹ tín thác hưu trí nắm giữ là tài sản của quỹ và là khoản nợ phải trả của Bộ Tài chính. Một hành động tạm thời có thể ngăn phát hành chứng khoán mới, tạm dừng tái đầu tư hoặc mua lại chứng khoán hiện có. Các hành động đó thay đổi số nợ được tính vào trần tại thời điểm ấy. Tuy nhiên, chúng không biến bút toán kế toán của quỹ thành số dư tiền mặt bên ngoài chính phủ mà quỹ có thể chi tiêu bất kể mục đích pháp lý của quỹ.

Sự phân biệt này giúp tránh hai cách hiểu sai đối lập: cho rằng biện pháp bất thường xóa vĩnh viễn nghĩa vụ của chính phủ, hoặc cho rằng mọi khoản chi trả cho người thụ hưởng sẽ lập tức dừng lại. [Thư của Bộ Tài chính về trần nợ]({source:treasuryDebtLimitXDateVariability}) giải thích cụ thể việc tạm đình chỉ đầu tư và khôi phục sau đó đối với một số quỹ. Đây là ví dụ về cơ chế, không phải danh sách đầy đủ mọi biện pháp có thể dùng trong mọi đợt.

<!-- learn:illustration -->

Ngày X là ngày hoặc khoảng ngày ước tính mà Bộ Tài chính có thể không còn đủ tiền mặt, thẩm quyền vay thông thường hoặc biện pháp bất thường sẵn có để thanh toán đúng hạn nợ của Bộ Tài chính và các nghĩa vụ liên bang khác. Ngày này không nhất thiết là ngày trần lần đầu đạt mức giới hạn, ngày đáo hạn của một trái phiếu cụ thể hay dự đoán rằng một khoản thanh toán cụ thể sẽ bị lỡ vào lúc nửa đêm. GAO dùng thuật ngữ này để chỉ thời điểm các nguồn lực hiện có có thể không đủ cho việc thanh toán đúng hạn nợ của Bộ Tài chính và các nghĩa vụ liên bang khác.

Ước tính có độ bất định vì khoản thu và chi của liên bang không đến theo từng phần bằng nhau mỗi ngày. Hạn nộp thuế, ngày trả phúc lợi, ngày trả lãi, ngày đáo hạn chứng khoán và các giao dịch lớn khác tập trung vào một số ngày nhất định. Thông tin mới về khoản thu hoặc chi dự kiến có thể làm thay đổi ngày dự báo; số lượng hoặc thời điểm của các biện pháp mà Bộ Tài chính được phép dùng cũng có thể thay đổi. Bộ Tài chính từng cảnh báo rằng biến động của dòng tiền có thể đẩy ước tính thời điểm cạn nguồn lực lên sớm hơn hoặc muộn hơn.

Vì vậy, một ngày cụ thể có thể là tín hiệu hữu ích để lập kế hoạch nhưng không phải dự báo chính xác về một sự kiện. Khi so sánh hai ước tính ngày X, hãy ghi nhận đơn vị nào đưa ra và vào lúc nào, các giả định dòng tiền được dùng, và nguồn nêu một ngày hay một khoảng ngày. Ước tính mới hơn không chứng minh rằng ràng buộc tài trợ đã hết đáng lo; nó có thể chỉ phản ánh giả định khác hoặc thông tin dòng tiền mới.

Chỉ để minh họa phép tính, giả sử Bộ Tài chính bắt đầu một giai đoạn ngắn với 70 tỷ đô la tiền mặt. Trong giai đoạn đó, dự kiến có 30 tỷ đô la thu vào và 85 tỷ đô la thanh toán theo lịch. Dự báo tiền mặt đơn giản trước khi tính khoản vay mới là:

70 tỷ đô la + 30 tỷ đô la − 85 tỷ đô la = 15 tỷ đô la

Tiếp theo, giả sử một biện pháp bất thường cho phép phát hành tạm thời tối đa 25 tỷ đô la nợ bổ sung trong phạm vi trần, và để phục vụ ví dụ này, Bộ Tài chính có thể phát hành và tất toán khoản đó khi cần. Điều này tạo ra khả năng huy động vốn lên đến 25 tỷ đô la; không có nghĩa 25 tỷ đô la tiền mặt tự động được chuyển vào tài khoản vào đầu kỳ. Nếu phát hành 10 tỷ đô la, tiền mặt cuối kỳ theo phép tính đơn giản sẽ là 25 tỷ đô la: 15 tỷ đô la tiền mặt dự kiến cộng 10 tỷ đô la tiền thu từ phát hành.

Phép tính này bỏ qua thứ tự thu chi từng ngày, chứng khoán đáo hạn, giao dịch khác, thời điểm tất toán, các khoản thu và chi trong tương lai cũng như giới hạn pháp lý hay vận hành của từng biện pháp. Nếu 80 tỷ đô la trong số tiền thanh toán giả định đến hạn trước khi 30 tỷ đô la tiền thu về, trình tự đó có thể gây thiếu tiền mặt dù tổng số của cả kỳ trông khác đi. Đây chỉ là số học giả định để minh họa; ví dụ không ước tính ngày X thực tế và không hàm ý Bộ Tài chính có thể tự do chọn nghĩa vụ nào được trả mà không bị ràng buộc bởi luật pháp và hoạt động.

Nếu trần nợ vẫn có hiệu lực sau khi tiền mặt và các biện pháp sẵn có cạn kiệt, Bộ Tài chính có thể thiếu nguồn lực hoặc thẩm quyền vay để thanh toán mọi khoản đúng lịch. Điều đó tạo nguy cơ chậm chi trả cho hộ gia đình, doanh nghiệp, nhân viên, nhà thầu hoặc nhà đầu tư. Theo cách diễn đạt trong báo cáo của GAO, việc không thanh toán đúng hạn nợ của Bộ Tài chính là vỡ nợ; các khoản thanh toán khác bị chậm cũng gây hậu quả nghiêm trọng ngay cả khi tiền gốc và lãi của chứng khoán vẫn được trả.

Không thể suy ra thứ tự và tác động chính xác chỉ từ ước tính ngày X. Lịch thanh toán, số tiền mặt có trong từng ngày, việc phát hành và tất toán nợ, cùng mọi đạo luật mới đều có liên quan. Một khoảng ngày dự báo trùng với ngày đến hạn thanh toán không cho biết hóa đơn nào sẽ bị trì hoãn trước; còn tuyên bố rằng Bộ Tài chính “vẫn còn tiền mặt” cũng không chứng minh mọi khoản theo lịch đều có thể được trả đúng hạn.

Quốc hội có thể thông qua luật để nâng, đình chỉ hoặc thay đổi trần nợ. Những bước này làm thay đổi dư địa vay theo pháp luật của Bộ Tài chính nhưng không viết lại luật chi tiêu và thu ngân sách đã tạo ra các nghĩa vụ. Tìm hiểu cách thâm hụt hằng năm làm tăng nợ theo thời gian trong bài thâm hụt ngân sách và nợ quốc gia khác nhau thế nào. Hướng dẫn về tỷ lệ nợ trên GDP so sánh nợ liên bang với sản lượng kinh tế, còn cách đọc kết quả đấu giá trái phiếu Bộ Tài chính trình bày cơ chế phát hành chứng khoán.