Cán cân ngân sách điều chỉnh theo chu kỳ: Thâm hụt cơ cấu

Cán cân tổng thể của chính phủ so sánh thu ngân sách với chi tiêu trong một kỳ xác định và trong phạm vi khu vực công đã nêu. Trong bài này, thặng dư mang dấu dương và thâm hụt mang dấu âm. Vì vậy, cán cân được công bố là −80 tỷ đô la có nghĩa là chi tiêu đã ghi nhận vượt thu ngân sách 80 tỷ đô la theo quy tắc kế toán của nguồn dữ liệu. Cán cân tổng thể bao gồm chi phí lãi vay; cách xử lý chính xác đối với thu nhập lãi và các giao dịch khác tùy thuộc chuỗi số liệu.

Kỳ báo cáo và phạm vi chính phủ đều quan trọng. Cán cân chính quyền trung ương không mặc nhiên có thể so sánh với cán cân chính phủ chung đã hợp nhất cả các tài khoản cấp bang, địa phương hoặc an sinh xã hội. Tổng theo năm tài khóa cũng có thể bao quát các tháng khác với GDP theo năm dương lịch. Hướng dẫn của IMF xem việc chọn đại lượng tài khóa là một phần của câu hỏi cần trả lời, chứ không phải nhãn gọi có thể tùy tiện thay đổi. Xem [tổng quan của IMF về các khái niệm cán cân tài khóa]({source:imfFiscalAdjustmentGuidelines}).

Cán cân được công bố là kết quả kế toán quan sát được, nhưng tự nó không cho biết phần nào bắt nguồn từ các quyết định chính sách và phần nào do chu kỳ kinh tế hiện tại. Thu thuế thường suy yếu khi thu nhập, lợi nhuận hoặc tiêu dùng giảm. Một số khoản chi, như trợ cấp thất nghiệp, có thể tăng khi thị trường lao động yếu đi. Những thay đổi tự động này ảnh hưởng đến cán cân được công bố ngay cả khi cơ quan lập pháp không thay đổi thuế suất hay quy định trợ cấp. Bài viết về các cơ chế ổn định tự động giải thích các kênh đó; bài này tập trung vào cách chuyên gia ước tính tác động của chúng lên cán cân.

Cán cân điều chỉnh theo chu kỳ (cyclically adjusted balance, CAB) ước tính cán cân ngân sách sau khi loại phần được cho là do điều kiện chu kỳ gây ra. Quan hệ có dấu cơ bản là:

Cán cân điều chỉnh theo chu kỳ = cán cân được công bố − thành phần chu kỳ ước tính

Thành phần chu kỳ là tác động ước tính của việc nền kinh tế hoạt động trên hoặc dưới mức tiềm năng lên nguồn thu và các khoản chi nhạy cảm với chu kỳ. Khi kinh tế suy giảm, thành phần này thường âm: nguồn thu yếu hơn và một số khoản trợ cấp cao hơn so với trường hợp sản lượng ở mức tiềm năng. Trừ đi thành phần âm đó khiến cán cân điều chỉnh bớt âm hơn. Trong giai đoạn bùng nổ, nguồn thu theo chu kỳ cao bất thường có thể làm thành phần này dương; loại phần đó đi có thể khiến cán cân điều chỉnh xấu hơn kết quả được công bố.

Ước tính này không được tạo ra bằng cách xóa mọi thay đổi chính sách xảy ra trong thời kỳ suy thoái. Thông thường, phép tính bắt đầu từ ước tính khoảng cách sản lượng—sản lượng thực tế so với sản lượng tiềm năng ước tính—rồi áp dụng các mối quan hệ ước tính giữa chu kỳ kinh tế và từng khoản thu hoặc chi liên quan. Không phải mọi khoản thu thuế đều biến động cùng tỷ lệ với GDP, và một số khoản chi ít thay đổi theo chu kỳ. Các phương pháp của IMF trình bày cả cách tiếp cận tổng hợp và cách phân tích theo từng nhóm khoản mục, với dữ liệu và giả định khác nhau. [Hướng dẫn của IMF về cán cân tài khóa cơ cấu]({source:imfStructuralFiscalBalancesGuide}) mô tả các lựa chọn đó.

Bản thân khoảng cách sản lượng cũng là một ước tính, không phải chuỗi số liệu được quan sát trực tiếp. Để tìm hiểu ý nghĩa và giới hạn của chỉ tiêu này, có thể bắt đầu với bài viết về GDP tiềm năng và khoảng cách sản lượng. Vì vậy, phép tính CAB kế thừa bất định từ cả ước tính đó lẫn mức độ nhạy cảm của thuế và trợ cấp với hoạt động kinh tế.

Giả sử một chính phủ có cán cân tổng thể được công bố là −80 tỷ đô la. Chuyên gia ước tính điều kiện chu kỳ yếu làm cán cân giảm −20 tỷ đô la thông qua nguồn thu thấp hơn và chi tiêu nhạy cảm với chu kỳ cao hơn. Theo quy ước dấu ở trên:

CAB = −80 tỷ đô la − (−20 tỷ đô la) = −60 tỷ đô la

Cán cân sau điều chỉnh vẫn là thâm hụt. Nó nhỏ hơn thâm hụt được công bố vì ví dụ giả định chu kỳ yếu đã khiến kết quả ghi nhận xấu đi 20 tỷ đô la. Con số 20 tỷ đô la là một ước tính giả định chỉ nhằm minh họa phép tính; đây không phải số liệu của chính phủ đã được đo lường và cũng không phải quy tắc phổ quát cho khoảng cách sản lượng 5%.

Để so sánh đơn giản, giả sử chia cả hai cán cân cho cùng một mẫu số GDP tiềm năng giả định là 1 nghìn tỷ đô la. Cán cân được công bố bằng −8%, còn CAB bằng −6% mẫu số đó. Trong số liệu đã công bố, tử số, mẫu số GDP, cơ sở giá, kỳ báo cáo và phạm vi chính phủ phải phù hợp với phương pháp do tổ chức nêu ra. Một số nguồn biểu thị cán cân điều chỉnh theo GDP tiềm năng, nên không nhất thiết so sánh trực tiếp được với tỷ lệ cán cân công bố dùng GDP thực tế.

Điều chỉnh làm thay đổi cách diễn giải cán cân trong quá khứ; nó không thay đổi số tiền chính phủ thực sự đã vay, không trả nợ thay chính phủ và cũng không dự báo thâm hụt năm tới. Khung thống kê tài khóa của IMF định nghĩa CAB là cán cân tổng thể trừ đi thành phần chu kỳ ước tính. Xem [bảng thuật ngữ về cán cân tài khóa của IMF]({source:imfGfsAnalyticFramework}).

“Sơ cấp” nói về lãi vay, không phải chu kỳ kinh tế. Theo quy ước dấu trong bài này, cán cân sơ cấp loại chi phí lãi ròng khỏi cán cân tổng thể. Khi chi phí lãi ròng là số dương, cách viết thường dùng là:

Cán cân sơ cấp = cán cân tổng thể + chi phí lãi ròng

Nếu thâm hụt tổng thể trong ví dụ là −80 tỷ đô la và chi phí lãi ròng là 25 tỷ đô la, cán cân sơ cấp bằng −55 tỷ đô la. Ngân sách vẫn thâm hụt sơ cấp, nhưng mức thâm hụt nhỏ hơn cán cân tổng thể vì phép tính này tách riêng chi phí lãi ròng. Điều đó không có nghĩa là chính phủ không trả lãi hoặc lãi vay không quan trọng; nó giúp tách cán cân trước chi phí phục vụ khoản nợ hiện có.

Cán cân sơ cấp điều chỉnh theo chu kỳ (CAPB) kết hợp cả hai ý tưởng: điều chỉnh theo chu kỳ và loại chi phí lãi ròng. Dùng các giá trị trong ví dụ và chỉ để đơn giản hóa, giả sử lãi vay không mang tính chu kỳ:

CAPB = CAB + chi phí lãi ròng = −60 tỷ đô la + 25 tỷ đô la = −35 tỷ đô la

Trong công việc lập thống kê chi tiết, thứ tự xử lý có thể khác. Chuyên gia có thể điều chỉnh riêng từng khoản thu và chi; chi phí lãi ròng cũng có thể theo quy ước riêng. Chẳng hạn, tài liệu OECD mô tả CAPB là cán cân điều chỉnh theo chu kỳ cộng trở lại chi phí lãi ròng. Hãy luôn kiểm tra biểu đồ ghi cán cân tổng thể, cán cân sơ cấp, cán cân điều chỉnh theo chu kỳ hay cán cân sơ cấp điều chỉnh theo chu kỳ. [Tổng quan phương pháp của OECD]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) giải thích các chỉ tiêu tài khóa được công bố.

Các tổ chức không phải lúc nào cũng dùng thuật ngữ cán cân cơ cấu theo cùng một nghĩa. Một số nơi dùng gần như đồng nghĩa với cán cân điều chỉnh theo chu kỳ. Nơi khác chỉ dùng thuật ngữ này cho CAB đã được điều chỉnh thêm một số biện pháp một lần hoặc tạm thời không thuộc chu kỳ kinh tế thông thường. Theo cách dùng thứ hai, có thể loại khoản thu bất thường từ bán tài sản vì khoản thu đó chỉ cải thiện cán cân được công bố một lần và không được kỳ vọng lặp lại.

Ví dụ, giả sử CAB là −60 tỷ đô la và trong đó có một khoản thu một lần +10 tỷ đô la. Nếu phương pháp được chọn loại khoản thu này, cán cân cơ cấu giả định là −60 tỷ đô la − 10 tỷ đô la = −70 tỷ đô la. Loại khoản thu một lần mang dấu dương khiến cán cân âm hơn. Ngược lại, nếu một khoản chi một lần đã làm CAB xấu đi, loại khoản chi đó sẽ khiến cán cân điều chỉnh bớt âm. Việc phân loại và dấu phụ thuộc vào khoản mục và phương pháp của tổ chức.

Vì vậy, chỉ nhìn nhãn trên biểu đồ là chưa đủ. Ủy ban châu Âu mô tả cán cân cơ cấu của mình là cán cân điều chỉnh theo chu kỳ, sau khi hiệu chỉnh các biện pháp một lần và tạm thời; các ấn phẩm IMF cũng giải thích rằng định nghĩa và những điều chỉnh ngoài chu kỳ có thể khác nhau. [Tài liệu phương pháp của Ủy ban châu Âu]({source:ecCyclicallyAdjustedBudgetBalance}) trình bày cách tiếp cận của cơ quan này. Khi so sánh giữa các quốc gia, hãy ghi lại nguồn, phiên bản dữ liệu và quy tắc điều chỉnh, thay vì mặc định mọi chuỗi số liệu mang tên “thâm hụt cơ cấu” đều có thể thay thế cho nhau.

Mức thay đổi của cán cân sơ cấp cơ cấu thường được dùng làm chỉ báo gần đúng về việc chính sách tài khóa trở nên mở rộng hay thắt chặt hơn. Nếu cán cân cải thiện sau các điều chỉnh đã chọn, điều đó có thể phù hợp với việc thắt chặt chính sách; nếu xấu đi, có thể phù hợp với nới lỏng. Chuyên gia đôi khi gọi hướng thay đổi này là xung lực tài khóa, nhưng cần nêu rõ quy ước dấu: một số người mô tả thay đổi của cán cân, trong khi người khác dùng dấu ngược lại để thể hiện xung lực đối với tổng cầu.

Đây là công cụ chẩn đoán, không phải thước đo hoàn hảo về chính sách tùy nghi hay ước tính tác động lên GDP. Ước tính có thể thay đổi khi tiềm năng sản lượng hoặc độ co giãn của nguồn thu được điều chỉnh, khi khoản thu bất thường được phân loại lại, hoặc khi hoạt động kinh tế dịch chuyển giữa các ngành có mức thu thuế khác nhau. Mức thay đổi của cán cân sơ cấp cơ cấu tự nó không cho biết GDP, lạm phát hay thu nhập hộ gia đình đã thay đổi bao nhiêu.

Đừng nhầm chỉ báo cán cân này với số nhân tài khóa. Số nhân ước tính phản ứng của sản lượng so với một thay đổi tài khóa được xác định rõ và một kịch bản đối chứng; còn thay đổi của cán cân cơ cấu là một thước đo ngân sách đã điều chỉnh. Bài viết về số nhân tài khóa giải đáp câu hỏi riêng đó. Cán cân sơ cấp hay cơ cấu cũng không đồng nghĩa với nợ công đang lưu hành; xem thâm hụt ngân sách và nợ công cùng bài viết về tỷ lệ nợ trên GDP.

Không thể quan sát trực tiếp GDP tiềm năng. Chỉ tiêu này được ước tính từ dữ liệu chưa đầy đủ về năng lực sản xuất và có thể thay đổi khi có dữ liệu mới về sản lượng, thị trường lao động và năng suất, hoặc khi mô hình được cập nhật. Thu thuế và một số khoản chi cũng nhạy cảm với cơ cấu hoạt động kinh tế: một đợt bùng nổ chủ yếu đến từ lãi vốn, hàng hóa cơ bản hoặc lợi nhuận doanh nghiệp có thể tạo nguồn thu khác với đợt tăng trên diện rộng của tiền lương và tiêu dùng.

Các phương pháp phải lựa chọn ước tính khoảng cách sản lượng, độ co giãn của thu và chi, phạm vi chính phủ, giao dịch bất thường và mẫu số. Một tổ chức có thể điều chỉnh chu kỳ giá tài sản hoặc biện pháp tạm thời trong khi tổ chức khác thì không. Ước tính ban đầu có thể được điều chỉnh sau này mà không cần luật thuế mới, vì lịch sử GDP nền hoặc phương pháp đã thay đổi. Hướng dẫn của OECD lưu ý rằng các ước tính cán cân cơ cấu có biên độ sai số đáng kể vì GDP tiềm năng và thành phần chu kỳ đều không chắc chắn. Hãy đọc [phần thảo luận của OECD về cán cân cơ cấu]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) cùng với giới hạn này.

Nên xem con số điều chỉnh là một phép so sánh dựa trên mô hình và các giả định đã nêu. Nó giúp phân biệt dao động theo chu kỳ với vị thế ngân sách có thể kéo dài hơn, nhưng không thể chứng minh ý định của nhà hoạch định chính sách, cho biết hộ gia đình nào gánh chịu chi phí hay kết luận một chương trình thuế hoặc chi tiêu cụ thể có đáng giá hay không.

Trước khi so sánh số liệu, hãy hỏi:

1. Chỉ tiêu là cán cân tổng thể được công bố, cán cân sơ cấp, CAB, cán cân cơ cấu hay CAPB?
2. Quy ước dấu, kỳ tài khóa và phạm vi chính phủ nào được áp dụng?
3. Ước tính tiềm năng sản lượng, độ co giãn theo chu kỳ và điều chỉnh một lần nào đã được dùng?
4. Tỷ lệ được chia cho GDP thực tế hay GDP tiềm năng, và các giá trị có cùng cơ sở giá không?
5. Đây là ước tính ban đầu hay phiên bản đã điều chỉnh, và nguồn có công bố phương pháp không?

Những chi tiết này giúp lý giải vì sao hai tổ chức uy tín có thể công bố các cán cân điều chỉnh khác nhau cho cùng một quốc gia và năm. Họ thường dùng phạm vi hoặc giả định khác nhau, chứ không nhất thiết mắc lỗi số học. Hãy dùng con số như một ước tính có định nghĩa cụ thể và luôn giữ thông tin về phương pháp khi so sánh theo thời gian hoặc giữa các quốc gia.