Had Hutang AS, Langkah Luar Biasa dan X-date

Had hutang berkanun ialah siling bagi jumlah kewajipan persekutuan tertentu yang boleh tertunggak. Ini merupakan kekangan pembiayaan selepas Kongres dan Presiden meluluskan undang-undang cukai dan perbelanjaan: Perbendaharaan menggunakan kutipan tunai dan pinjaman untuk melaksanakan keputusan tersebut. Menaikkan atau menggantung had memberi ruang kepada Perbendaharaan untuk membiayai komitmen sedia ada. Tindakan itu sendiri tidak meluluskan faedah, kontrak, program atau peruntukan baharu. [Gambaran keseluruhan GAO tentang had hutang]({source:gaoDebtLimitMechanicsXDate}) menerangkannya sebagai sekatan terhadap kuasa pinjaman Perbendaharaan bagi keputusan yang telah dibuat.

Perbezaan ini memisahkan dasar belanjawan daripada keupayaan membayar. Undang-undang boleh meluluskan pembayaran dan mewujudkan kewajipan kerajaan, sementara kekangan had yang timbul kemudian mengehadkan pinjaman Perbendaharaan untuk memperoleh tunai yang diperlukan pada tarikh pembayaran. Oleh itu, had hutang bukan siling langsung terhadap jumlah perbelanjaan yang boleh diluluskan Kongres dalam setahun.

Berita bahawa had telah “dicapai” tidak bermakna semua akaun persekutuan bersaldo sifar atau setiap pembayaran berhenti pada hari itu. Cukai dan tunai lain masih diterima, Perbendaharaan mungkin mempunyai baki tunai operasi dan beberapa langkah sementara mungkin masih tersedia di sisi undang-undang. Persoalan praktikalnya ialah sejauh mana sumber ini sepadan dengan jumlah dan jadual pembayaran akan datang ketika pinjaman biasa dihadkan.

Ukuran berkanun meliputi kebanyakan hutang Perbendaharaan dan kewajipan tertentu yang dijamin kerajaan persekutuan. Hutang tertakluk kepada had merangkumi sekuriti Perbendaharaan yang dipegang pelabur di luar kerajaan serta yang dicatat dalam akaun kerajaan persekutuan. Bab [Federal Borrowing and Debt oleh OMB]({source:ombFederalBorrowingAndDebtFY2027}) menerangkan perbezaan kategori dan skop berkanun.

Hutang yang dipegang orang awam terutamanya mencerminkan pinjaman daripada pihak di luar kerajaan. Hutang dalam akaun kerajaan termasuk sekuriti Perbendaharaan yang dikreditkan kepada dana amanah dan akaun persekutuan lain. Dalam penyata belanjawan, kedua-duanya membentuk hutang persekutuan kasar, tetapi hutang kasar dan hutang tertakluk kepada had bukan istilah yang sama tepat: ukuran berkanun mempunyai pelarasan serta beberapa pengecualian terhad. [Ringkasan laporan kewangan Perbendaharaan]({source:treasuryFinancialReportDebtLimit}) menerangkan hubungannya.

Skop ini menjelaskan sebab ukuran had lebih luas daripada ukuran hutang awam yang sering digunakan untuk membincangkan pinjaman kerajaan di pasaran. Ia juga menunjukkan bahawa had tersebut bukan sekadar siling mudah bagi sekuriti Perbendaharaan boleh niaga. Sebelum membandingkan angka “hutang” dengan siling undang-undang, pastikan sama ada ia merujuk kepada hutang dipegang orang awam, hutang persekutuan kasar atau hutang tertakluk kepada had berkanun.

Baki tunai operasi Perbendaharaan ialah wang yang tersedia untuk membuat pembayaran. Ruang pinjaman ialah kapasiti undang-undang untuk menerbitkan hutang di bawah had berkanun. Kedua-duanya berkaitan tetapi tidak boleh saling menggantikan: tunai ialah baki mudah cair, manakala ruang ialah kebenaran untuk menambah hutang yang diliputi. Baki tunai berubah apabila kutipan cukai diterima, sekuriti diterbitkan atau matang, dan pembayaran kerajaan dibuat. GAO menyatakan baki Akaun Am Perbendaharaan berubah setiap hari.

Apabila penerbitan biasa dihadkan, tunai yang sudah berada dalam akaun masih boleh digunakan apabila kewajipan perlu dibayar. Menggunakannya membeli masa tetapi meninggalkan penampan lebih kecil pada hari pembayaran melebihi kutipan. Ruang pinjaman sementara boleh membolehkan Perbendaharaan menerbitkan sekuriti tambahan untuk menerima tunai; langkah yang mewujudkan ruang itu bukan tunai yang sudah tersimpan dalam akaun.

Jangan tolak satu angka hutang daripada had lalu menganggap hasilnya bilangan hari yang tinggal. Jumlah yang boleh digunakan bergantung pada skop berkanun yang tepat, sekuriti matang, tarikh kutipan dan perbelanjaan, serta bila langkah luar biasa tersedia. [Analisis CBO tentang had hutang]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) menerangkan bahawa kehabisan baki tunai dan langkah luar biasa bergantung pada jadual aliran tunai kerajaan.

Langkah luar biasa ialah tindakan sementara Perbendaharaan yang mengurangkan hutang yang dikira di bawah had atau menangguhkan penambahan tertentu kepada jumlah itu. Contoh terdahulu termasuk menggantung pelaburan tertentu dana persekutuan dalam sekuriti Perbendaharaan, menebus pelaburan sedia ada dan menangguhkan pelaburan semula apabila sekuriti matang. Ketersediaannya bergantung pada undang-undang berkaitan, dana yang terlibat dan keadaan episod had hutang tertentu.

Tujuannya ialah mewujudkan ruang sementara di bawah siling supaya Perbendaharaan boleh meneruskan pembiayaan biasa untuk tempoh lebih lama. Setelah ruang tersedia, Perbendaharaan boleh menerbitkan hutang kepada orang awam dan menerima tunai, tertakluk kepada operasi penerbitan dan pengurusan tunai. Langkah luar biasa tidak menaikkan had secara kekal, memansuhkan kewajipan pembayaran asas atau menghasilkan hasil cukai baharu.

Sesetengah langkah mungkin hanya tersedia pada tarikh tertentu. Sekuriti dana mungkin matang pada satu tarikh atau pelaburan biasanya dilabur semula mengikut sela masa berulang. Maka ruang sementara boleh muncul secara berperingkat dan bukannya sebagai satu jumlah yang boleh digunakan pada hari had dicapai. [Penerangan CBO tentang langkah dan masanya]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) menunjukkan sebab jadual sama penting dengan jumlah keseluruhan.

Tidak. Menggantung pelaburan atau menebus sekuriti mengubah masa atau komposisi pegangan akaun kerajaan; tindakan itu tidak menghapuskan tuntutan undang-undang dana atau kelayakan benefisiari. Dalam notis terdahulu, Perbendaharaan menyatakan beberapa dana persaraan yang terjejas akan dipulihkan bersama faedah selepas had dinaikkan atau digantung. Peraturan pemulihan tepat bergantung pada undang-undang dan langkah tertentu.

Sebagai contoh, sekuriti Perbendaharaan yang dipegang dana amanah persaraan ialah aset dana itu dan liabiliti Perbendaharaan. Tindakan sementara boleh menghalang penerbitan sekuriti baharu, menghentikan pelaburan semula atau menebus sekuriti sedia ada. Tindakan itu mengubah jumlah hutang yang dikira di bawah had pada masa tersebut. Namun, catatan perakaunan dana tidak menjadi baki tunai luar yang boleh dibelanjakan tanpa mengikut tujuan undang-undangnya.

Perbezaan ini mengelakkan dua tanggapan salah yang bertentangan: langkah luar biasa menghapuskan kewajipan kerajaan secara kekal, atau pembayaran setiap benefisiari terus terhenti. [Surat Perbendaharaan mengenai had hutang]({source:treasuryDebtLimitXDateVariability}) memberikan contoh penggantungan sementara pelaburan dan pemulihan selepas itu bagi dana tertentu. Ia menerangkan mekanisme, bukan senarai menyeluruh bagi setiap episod.

<!-- learn:illustration -->

X-date ialah tarikh atau julat tarikh anggaran apabila Perbendaharaan mungkin tidak lagi mempunyai tunai, kuasa pinjaman biasa atau langkah luar biasa yang tersedia secukupnya untuk membayar hutang Perbendaharaan dan kewajipan persekutuan lain tepat pada masanya. Ia tidak semestinya hari had mula-mula dicapai, tarikh matang satu bon tertentu atau ramalan bahawa satu pembayaran khusus akan terlepas pada tengah malam. GAO menggunakan istilah itu bagi masa sumber yang tersedia mungkin tidak mencukupi untuk pembayaran tepat pada masanya.

Anggaran itu tidak pasti kerana kutipan dan pembayaran persekutuan tidak masuk secara sekata setiap hari. Tarikh akhir cukai, tarikh faedah dibayar, pembayaran faedah dan sekuriti matang serta urus niaga besar lain tertumpu pada hari tertentu. Maklumat baharu tentang kutipan atau perbelanjaan yang dijangka boleh mengubah unjuran; perubahan pada jumlah atau masa langkah yang boleh digunakan di sisi undang-undang juga boleh berbuat demikian. Perbendaharaan telah memberi amaran bahawa turun naik aliran tunai boleh mengalihkan tarikh jangkaan ke hadapan atau ke belakang.

Satu tarikh boleh menjadi isyarat perancangan yang berguna tanpa menjadi ramalan peristiwa yang tepat. Apabila membandingkan anggaran X-date, catat pihak yang menerbitkannya, tarikh penerbitan, andaian aliran tunai dan sama ada ia menyatakan satu tarikh atau julat. Anggaran lebih baharu tidak membuktikan kekangan pembiayaan telah hilang; ia mungkin hanya memasukkan andaian berbeza atau maklumat aliran tunai baharu.

Untuk menunjukkan aritmetik sahaja, andaikan Perbendaharaan memulakan tempoh singkat dengan tunai $70 bilion. Sepanjang tempoh itu, kutipan dijangka $30 bilion dan pembayaran berjadual $85 bilion. Sebelum pinjaman baharu diambil kira, unjuran tunai ringkas ialah:

$70 bilion + $30 bilion − $85 bilion = $15 bilion

Sekarang andaikan satu langkah luar biasa membolehkan penerbitan tambahan sementara sehingga $25 bilion di bawah had, dan untuk ilustrasi ini Perbendaharaan boleh menerbitkan serta menyelesaikannya apabila diperlukan. Ini mewujudkan kapasiti pembiayaan berpotensi sehingga $25 bilion; ia bukan deposit tunai automatik pada awal tempoh. Jika $10 bilion diterbitkan, baki tunai akhir ringkas ialah $25 bilion: unjuran $15 bilion ditambah hasil penerbitan $10 bilion.

Pengiraan ini mengabaikan masa harian, sekuriti matang, urus niaga lain, penyelesaian, kutipan dan pembayaran kemudian, serta had undang-undang atau operasi pada setiap langkah. Jika $80 bilion daripada pembayaran perlu dibuat sebelum $30 bilion kutipan diterima, turutan itu boleh menyebabkan kekurangan tunai walaupun jumlah sepanjang tempoh kelihatan berbeza. Angka ini hipotetikal; ia tidak menganggarkan X-date sebenar dan tidak bermakna Perbendaharaan boleh memilih pembayaran tanpa kekangan undang-undang dan operasi.

Jika had terus mengikat selepas tunai Perbendaharaan dan langkah yang tersedia habis, Perbendaharaan mungkin kekurangan sumber atau kuasa pinjaman untuk membuat setiap pembayaran tepat pada masanya. Pembayaran kepada isi rumah, perniagaan, kakitangan, kontraktor atau pelabur boleh tertangguh. Dalam kerangka laporan GAO, pembayaran hutang Perbendaharaan yang lewat dianggap gagal bayar; pembayaran bukan hutang yang lewat juga membawa akibat serius walaupun prinsipal dan faedah sekuriti terus dibayar.

Urutan dan kesan tepat tidak boleh disimpulkan daripada anggaran X-date sahaja. Kalendar pembayaran, tunai harian, penerbitan dan penyelesaian hutang serta undang-undang baharu semuanya penting. Julat unjuran yang merentasi tarikh pembayaran tidak memberitahu bil mana akan tertangguh dahulu, dan kenyataan bahawa tunai masih berbaki tidak membuktikan semua pembayaran boleh dibuat tepat pada masanya.

Kongres boleh menaikkan, menggantung atau mengubah had melalui undang-undang. Langkah itu mengubah ruang pinjaman Perbendaharaan di sisi undang-undang tetapi tidak menulis semula undang-undang perbelanjaan dan hasil yang mewujudkan kewajipan tersebut. Untuk memahami cara defisit tahunan menambah hutang, baca defisit belanjawan berbanding hutang negara. Untuk membandingkan hutang dengan output ekonomi, lihat nisbah hutang kepada KDNK. Proses lelongan sekuriti diterangkan dalam cara membaca keputusan lelongan Perbendaharaan.