US-Schuldengrenze, außerordentliche Maßnahmen und X-Date

Die gesetzliche Schuldengrenze ist eine Obergrenze für den ausstehenden Betrag bestimmter Bundesverbindlichkeiten. Sie ist eine nachgelagerte Finanzierungsbeschränkung: Der Kongress und der Präsident haben die Steuer- und Ausgabengesetze bereits beschlossen, und das Finanzministerium setzt diese Entscheidungen mit Einnahmen und Kreditaufnahme um. Eine Anhebung oder Aussetzung der Grenze verschafft dem Ministerium Spielraum, bestehende Verpflichtungen zu finanzieren. Für sich genommen genehmigt sie weder eine neue Leistung noch einen Vertrag, ein Programm oder eine Mittelzuweisung.

Diese Unterscheidung trennt Haushaltspolitik von der Fähigkeit, fällige Zahlungen zu leisten. Ein Gesetz kann eine Zahlung vorsehen und dadurch eine Verpflichtung des Staates begründen. Eine spätere Begrenzung kann dennoch die Kreditaufnahme einschränken, mit der das Finanzministerium das dafür nötige Geld rechtzeitig beschaffen würde. Die Schuldengrenze ist daher keine Obergrenze für die Ausgaben, die der Kongress in einem Jahr beschließen darf. Sie ist eine eigenständige Rechtsvorschrift darüber, wie viele erfasste Schulden ausstehen dürfen, während der Staat diese Entscheidungen finanziert. Das [Überblicksdokument des Government Accountability Office zur Schuldengrenze]({source:gaoDebtLimitMechanicsXDate}) beschreibt sie als Beschränkung der Kreditaufnahmebefugnis des Finanzministeriums für bereits getroffene Entscheidungen.

Eine Schlagzeile, wonach die Grenze „erreicht“ sei, bedeutet nicht, dass alle Bundeskonten leer sind oder an diesem Tag jede Zahlung endet. Das Finanzministerium erhält weiterhin Steuern und andere Einnahmen, verfügt möglicherweise über einen operativen Kassenbestand und kann gegebenenfalls gesetzlich zulässige befristete Maßnahmen nutzen. Entscheidend ist, ob diese Mittel bei eingeschränkter regulärer Kreditaufnahme nach Betrag und Zeitpunkt für die anstehenden Zahlungen reichen.

Die gesetzliche Kennzahl erfasst den Großteil der Schulden des Finanzministeriums sowie bestimmte weitere staatlich garantierte Verpflichtungen. Zu den der Grenze unterliegenden Schulden zählen sowohl Verbindlichkeiten gegenüber Anlegern außerhalb des Bundes als auch Treasury-Wertpapiere in Konten der Bundesregierung. Das Kapitel zu [Bundeskreditaufnahme und Schulden des Office of Management and Budget]({source:ombFederalBorrowingAndDebtFY2027}) erläutert die beiden Kategorien und den gesetzlichen Umfang.

Die von der Öffentlichkeit gehaltenen Schulden spiegeln vor allem die Kreditaufnahme außerhalb des Staates wider. Zu den in Regierungskonten gehaltenen Schulden gehören Treasury-Wertpapiere, die Treuhandfonds und anderen Bundeskonten gutgeschrieben sind. In der Haushaltsdarstellung bilden beide Kategorien zusammen die Bruttobundesschulden. Bruttobundesschulden und der Schuldengrenze unterliegende Schulden sind jedoch keine vollkommen austauschbaren Begriffe: Bei der gesetzlichen Kennzahl gibt es Anpassungen und begrenzte Ausnahmen. Die [Zusammenfassung des Finanzberichts des Finanzministeriums]({source:treasuryFinancialReportDebtLimit}) beschreibt diesen Zusammenhang und weist darauf hin, dass die Schuldengrenze mit Anpassungen auf die Bruttobundesschulden angewandt wird.

Dieser Umfang erklärt, warum die Schuldengrenzen-Kennzahl breiter ist als die oft verwendete Kennzahl der von der Öffentlichkeit gehaltenen Schulden, wenn es um die Kreditnachfrage des Staates geht. Er zeigt auch, warum die Grenze nicht einfach nur die handelbaren Treasury-Wertpapiere summiert. Prüfen Sie bei der Bezeichnung „Schulden“, ob von öffentlich gehaltenen Schulden, Bruttobundesschulden oder den der gesetzlichen Grenze unterliegenden Schulden die Rede ist, bevor Sie die Zahl mit der Obergrenze vergleichen.

Der operative Kassenbestand des Finanzministeriums ist Geld, das für Zahlungen verfügbar ist. Der Kreditspielraum ist die rechtliche Möglichkeit, unter der Schuldengrenze weitere Schulden auszugeben. Beides hängt zusammen, ist aber nicht dasselbe: Barmittel sind ein liquider Bestand, Kreditspielraum ist die Erlaubnis, erfasste Schulden hinzuzufügen. Der Kassenbestand verändert sich laufend, wenn Steuern eingehen, Wertpapiere ausgegeben werden oder fällig sind und der Staat Zahlungen leistet. Das Government Accountability Office weist darauf hin, dass der Bestand des Treasury General Account täglich schwankt.

Auch wenn die reguläre Ausgabe von Wertpapieren eingeschränkt ist, kann das Finanzministerium vorhandenes Kontoguthaben zur Begleichung fälliger Verpflichtungen verwenden. Ein sinkender Kassenbestand verschafft Zeit, lässt aber weniger Puffer für Tage, an denen die Auszahlungen die Einnahmen übersteigen. Vorübergehend zusätzlicher Kreditspielraum kann es dem Finanzministerium ermöglichen, weitere Wertpapiere auszugeben und damit Barmittel aufzunehmen. Die Maßnahme, die diesen Spielraum schafft, ist jedoch nicht dasselbe wie Geld, das bereits auf dem Konto liegt.

Ziehen Sie die Schuldengrenze nicht einfach von einer einzelnen Schuldenzahl ab und behandeln Sie das Ergebnis als verlässliche Zahl verbleibender Tage. Der tatsächlich nutzbare Betrag kann vom genauen gesetzlichen Umfang, fälligen Wertpapieren, dem Zeitpunkt von Einnahmen und Ausgaben sowie davon abhängen, wann einzelne außerordentliche Maßnahmen verfügbar werden. Die [Analyse des Congressional Budget Office zur Schuldengrenze]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) beschreibt Kassenbestand und außerordentliche Maßnahmen als gemeinsame Ressourcen, deren Erschöpfung vom Zeitplan der staatlichen Zahlungsströme abhängt.

Außerordentliche Maßnahmen sind befristete Schritte des Finanzministeriums, die den auf die Schuldengrenze angerechneten Betrag senken oder bestimmte Erhöhungen dieses Betrags aufschieben. Dazu gehörten etwa die Aussetzung bestimmter Anlagen von Bundesfonds in Treasury-Wertpapieren, die Einlösung ausgewählter bestehender Anlagen und das Aufschieben der Wiederanlage fälliger Wertpapiere. Welche Einzelheiten gelten, hängt von den einschlägigen Gesetzen, den betroffenen Fonds und der jeweiligen Schuldengrenzen-Situation ab.

Die Maßnahmen sollen vorübergehend rechtlichen Spielraum unterhalb der Obergrenze schaffen, damit das Finanzministerium seine normale Finanzierung länger fortsetzen kann. Sobald dieser Spielraum besteht, kann es im Rahmen seiner Ausgabe- und Kassenverwaltung Wertpapiere an die Öffentlichkeit verkaufen und Barmittel erhalten. Eine außerordentliche Maßnahme erhöht die gesetzliche Grenze nicht dauerhaft, schafft die zugrunde liegende Zahlungsverpflichtung nicht ab und bringt keine neuen Steuereinnahmen.

Eine bestimmte Maßnahme kann erst zu einem konkreten Zeitpunkt im Kalender verfügbar werden. Ein Wertpapier eines Fonds kann etwa an einem bestimmten Tag fällig werden oder eine Anlage kann in regelmäßigen Abständen automatisch verlängert werden. Deshalb kann der vorübergehende Spielraum schrittweise entstehen, statt am Tag des Erreichens der Grenze als ein einziger Betrag verfügbar zu sein. Die Erläuterung des Congressional Budget Office zu [verfügbaren Maßnahmen und ihrem zeitlichen Ablauf]({source:cboDebtLimitExtraordinaryMeasures}) zeigt, warum der Zeitplan ebenso wichtig ist wie die Gesamtsumme.

Nein. Die Aussetzung einer Anlage oder die Einlösung eines Wertpapiers verändert den Zeitpunkt oder die Zusammensetzung der Bestände staatlicher Konten. Sie löscht weder den Rechtsanspruch des Fonds noch die gesetzliche Anspruchsberechtigung einer begünstigten Person. In früheren Mitteilungen erklärte das Finanzministerium, dass bestimmte betroffene Pensionsfonds nach einer Anhebung oder Aussetzung der Grenze einschließlich Zinsen wiederhergestellt würden. Welche Wiederherstellungsregel gilt, hängt vom maßgeblichen Gesetz und der konkreten Maßnahme ab.

Ein Treasury-Wertpapier im Besitz eines Renten-Treuhandfonds ist beispielsweise ein Vermögenswert des Fonds und eine Verbindlichkeit des Finanzministeriums. Eine befristete Maßnahme kann die Ausgabe eines neuen Wertpapiers verhindern, eine Wiederanlage aussetzen oder ein bestehendes Wertpapier einlösen. Dadurch ändert sich der Betrag, der zu diesem Zeitpunkt auf die Schuldengrenze angerechnet wird. Der Buchungsposten des Fonds wird dadurch aber nicht zu einem frei verfügbaren externen Kassenbestand, den der Fonds unabhängig von seinem gesetzlichen Zweck ausgeben könnte.

Diese Unterscheidung verhindert zwei gegensätzliche Fehler: eine außerordentliche Maßnahme so darzustellen, als beseitige sie eine staatliche Verpflichtung endgültig, oder so, als würden sofort sämtliche Leistungen an Begünstigte ausfallen. Das [Schreiben des Finanzministeriums zur Schuldengrenze]({source:treasuryDebtLimitXDateVariability}) erläutert konkret die vorübergehende Aussetzung von Anlagen bestimmter Fonds und ihre spätere Wiederherstellung. Es ist ein Beispiel für den Mechanismus, aber keine vollständige Aufstellung aller Maßnahmen, die in jeder Situation verfügbar sind.

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Die X-Date ist der geschätzte Zeitpunkt oder Zeitraum, ab dem dem Finanzministerium möglicherweise nicht mehr genug Kassenmittel, reguläre Kreditaufnahmebefugnis oder verfügbare außerordentliche Maßnahmen zur Verfügung stehen, um Treasury-Schulden und andere Bundesverpflichtungen pünktlich zu bezahlen. Sie ist nicht unbedingt der Tag, an dem die Schuldengrenze erstmals erreicht wird, der Fälligkeitstag einer bestimmten Anleihe oder eine Prognose, dass eine bestimmte Zahlung um Mitternacht ausbleibt. Das Government Accountability Office verwendet den Begriff für den Zeitpunkt, ab dem die verfügbaren Mittel für pünktliche Zahlungen auf Treasury-Schulden und andere Bundesverpflichtungen nicht mehr ausreichen könnten.

Die Schätzung ist unsicher, weil Bundeseinnahmen und -zahlungen nicht in gleichmäßigen Tagesbeträgen eingehen. Steuertermine, Leistungszahlungen, Zinszahlungen, Wertpapierfälligkeiten und andere große Transaktionen häufen sich an bestimmten Tagen. Neue Informationen zu erwarteten Einnahmen oder Ausgaben können den prognostizierten Termin verschieben. Auch ein anderer Umfang oder Zeitpunkt der Maßnahmen, die das Finanzministerium rechtmäßig nutzen kann, wirkt sich aus. Das Finanzministerium hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Schwankungen der Zahlungsströme eine Schätzung der Erschöpfung vor- oder zurückverlegen können.

Ein einzelnes Datum kann daher ein nützliches Planungssignal sein, ohne den genauen Eintritt eines Ereignisses vorherzusagen. Halten Sie beim Vergleich zweier X-Date-Schätzungen fest, wer sie wann veröffentlicht hat, welche Annahmen zu den Zahlungsströmen verwendet wurden und ob ein bestimmter Tag oder ein Zeitraum genannt wird. Eine spätere Schätzung beweist nicht, dass die Finanzierungsbeschränkung harmlos geworden ist. Sie kann lediglich neue Informationen oder andere Annahmen abbilden.

Nur zur Veranschaulichung der Rechnung nehmen wir an, das Finanzministerium verfüge zu Beginn eines kurzen Zeitraums über 70 Milliarden Dollar. Für den Zeitraum erwartet es Einnahmen von 30 Milliarden Dollar und geplante Zahlungen von 85 Milliarden Dollar. Ohne neue Kreditaufnahme ergibt sich folgende vereinfachte Kassenprognose:

70 Mrd. $ + 30 Mrd. $ − 85 Mrd. $ = 15 Mrd. $

Nehmen wir nun an, eine außerordentliche Maßnahme ermögliche unter der Schuldengrenze vorübergehend zusätzliche Emissionen von bis zu 25 Milliarden Dollar. Für dieses Beispiel setzen wir voraus, dass das Finanzministerium den Betrag bei Bedarf ausgeben und abrechnen kann. Das schafft potenzielle Finanzierungskapazität von bis zu 25 Milliarden Dollar, ist aber keine automatische Bareinzahlung von 25 Milliarden zu Beginn des Zeitraums. Würden 10 Milliarden Dollar ausgegeben, läge der vereinfachte Endbestand bei 25 Milliarden Dollar: 15 Milliarden prognostizierte Kasse plus 10 Milliarden Emissionserlös.

Die Rechnung lässt tägliche Zeitabläufe, Wertpapierfälligkeiten, weitere Transaktionen, Abwicklungsdetails, künftige Ein- und Auszahlungen sowie rechtliche und betriebliche Beschränkungen einzelner Maßnahmen außer Acht. Wären beispielsweise 80 Milliarden Dollar der angenommenen Zahlungen fällig, bevor die 30 Milliarden Dollar Einnahmen eintreffen, könnte zwischenzeitlich ein Kassenfehlbetrag entstehen, auch wenn die Summen über den gesamten Zeitraum anders aussehen. Das Beispiel ist hypothetisch. Es schätzt keine tatsächliche X-Date und bedeutet nicht, dass das Finanzministerium unabhängig von rechtlichen und betrieblichen Vorgaben frei auswählen kann, welche Verpflichtungen es bezahlt.

Bleibt die Schuldengrenze bindend, nachdem Kassenbestand und verfügbare Maßnahmen des Finanzministeriums ausgeschöpft sind, könnten die Mittel oder die Kreditaufnahmebefugnis fehlen, um alle Zahlungen pünktlich zu leisten. Dadurch drohen verspätete Zahlungen an Haushalte, Unternehmen, Beschäftigte, Auftragnehmer oder Anleger. Nach der Darstellung des Government Accountability Office wäre eine verspätete Zahlung auf Treasury-Schulden ein Zahlungsausfall. Verspätete Zahlungen auf andere Verpflichtungen hätten ebenfalls schwerwiegende Folgen, selbst wenn Zins und Tilgung auf Wertpapiere weiter gezahlt würden.

Aus einer X-Date-Schätzung allein lässt sich die genaue Reihenfolge und Wirkung nicht ableiten. Der Zahlungskalender, die täglich verfügbaren Barmittel, Ausgabe und Abwicklung von Schuldtiteln sowie neue Gesetze sind ebenfalls entscheidend. Ein prognostizierter Zeitraum, der einen Zahlungstermin umfasst, zeigt nicht, welche Rechnung zuerst verspätet wäre. Und die Aussage, das Finanzministerium habe noch „Bargeld“, beweist nicht, dass es jede geplante Zahlung bei Fälligkeit leisten kann.

Der Kongress kann die Schuldengrenze gesetzlich anheben, aussetzen oder ändern. Dadurch verändert sich der rechtliche Kreditspielraum des Finanzministeriums, nicht aber die Ausgaben- und Einnahmengesetze, aus denen die Verpflichtungen entstanden sind. Wie jährliche Defizite den Schuldenstand mit der Zeit erhöhen, erklärt der Beitrag zu Haushaltsdefizit und Staatsschulden. Den Vergleich von Bundesschulden und Wirtschaftsleistung behandelt der Leitfaden zur Schuldenquote im Verhältnis zum BIP. Die Ausgabe von Treasury-Wertpapieren bei Auktionen wird in Treasury-Auktionsergebnisse lesen erklärt.