Konjunkturbereinigter Haushaltssaldo und strukturelles Defizit

Der gesamtstaatliche Haushaltssaldo stellt Einnahmen und Ausgaben für einen festgelegten Zeitraum und einen definierten Bereich des öffentlichen Sektors gegenüber. In diesem Artikel gilt: Überschüsse sind positiv, Defizite negativ. Ein ausgewiesener Saldo von −80 Milliarden US-Dollar bedeutet daher, dass die verbuchten Ausgaben die Einnahmen nach der Rechnungslegungsdefinition der Quelle um 80 Milliarden US-Dollar überstiegen. Im Gesamtsaldo sind Zinsaufwendungen enthalten; wie Zinserträge und andere Transaktionen genau behandelt werden, hängt von der jeweiligen Datenreihe ab.

Zeitraum und Abgrenzung des Staatssektors sind ebenfalls wichtig. Der Saldo des Zentralstaats ist nicht ohne Weiteres mit dem Saldo des Gesamtstaats vergleichbar, der auch konsolidierte Länder-, Kommunal- oder Sozialversicherungskonten umfasst. Ein Haushaltsjahr kann außerdem andere Monate abdecken als das Kalenderjahr, auf das sich das Bruttoinlandsprodukt bezieht. Der IWF behandelt die Wahl der Finanzgröße als Teil der inhaltlichen Frage und nicht als bloßes Etikett. Siehe den [IWF-Überblick zu Haushaltssalden]({source:imfFiscalAdjustmentGuidelines}).

Der ausgewiesene Saldo ist ein verbuchtes Ergebnis. Er sagt aber allein nicht, welcher Anteil auf politische Entscheidungen und welcher auf die aktuelle Konjunktur zurückgeht. Steuern nehmen oft ab, wenn Einkommen, Gewinne oder Konsum sinken. Bestimmte Ausgaben, etwa Arbeitslosengeld, können steigen, wenn sich der Arbeitsmarkt abschwächt. Solche automatischen Veränderungen wirken sich auf den veröffentlichten Saldo aus, auch wenn das Parlament weder Steuersätze noch Leistungsregeln geändert hat. Der Leitfaden zu automatischen Stabilisatoren erklärt diese Mechanismen; hier geht es darum, wie ihre Wirkung auf den Saldo geschätzt wird.

Ein konjunkturbereinigter Saldo (CAB) schätzt den Haushaltssaldo, nachdem der der Konjunktur zugerechnete Anteil herausgerechnet wurde. Der grundlegende Zusammenhang mit Vorzeichen lautet:

Konjunkturbereinigter Saldo = ausgewiesener Saldo − geschätzte Konjunkturkomponente

Die Konjunkturkomponente ist die geschätzte Wirkung darauf, dass die Wirtschaft über oder unter ihrem Potenzial liegt, und zwar auf Einnahmen sowie konjunkturabhängige Ausgaben. In einem Abschwung ist sie oft negativ: Die Einnahmen sind niedriger und manche Leistungen höher als bei Produktion am Potenzial. Wird eine negative Komponente abgezogen, fällt der bereinigte Saldo weniger negativ aus. In einem Boom kann ungewöhnlich starkes konjunkturelles Steueraufkommen die Komponente positiv machen; nach dem Abzug kann der bereinigte Saldo schlechter aussehen als das ausgewiesene Ergebnis.

Bei der Schätzung werden nicht einfach alle politischen Änderungen gelöscht, die während einer Rezession beschlossen wurden. Meist wird zunächst die Produktionslücke geschätzt, also die tatsächliche Produktion im Verhältnis zum geschätzten Produktionspotenzial. Anschließend kommen geschätzte Zusammenhänge zwischen Konjunktur und relevanten Einnahmen- oder Ausgabenkategorien zum Einsatz. Steuereinnahmen reagieren nicht alle eins zu eins auf das BIP, und manche Ausgaben verändern sich mit dem Zyklus kaum. Die IWF-Methoden beschreiben sowohl eine Bereinigung aggregierter Größen als auch eine Anpassung einzelner Kategorien; Daten und Annahmen unterscheiden sich dabei. Der [IWF-Leitfaden zu strukturellen Haushaltssalden]({source:imfStructuralFiscalBalancesGuide}) erläutert diese Entscheidungen.

Auch die Produktionslücke ist eine Schätzung und keine direkt beobachtbare Zeitreihe. Bedeutung und Grenzen erklärt der Leitfaden zu Produktionspotenzial und Produktionslücke. Eine CAB-Berechnung übernimmt die Unsicherheit dieser Schätzung und die Unsicherheit darüber, wie stark Steuern und Leistungen auf die Wirtschaft reagieren.

Angenommen, eine fiktive Regierung weist einen Gesamtsaldo von −80 Milliarden US-Dollar aus. Fachleute schätzen, dass die schwache Konjunktur wegen geringerer Einnahmen und höherer konjunkturabhängiger Ausgaben eine Komponente von −20 Milliarden US-Dollar verursacht hat. Nach der hier verwendeten Vorzeichenregel gilt:

CAB = −80 Milliarden US-Dollar − (−20 Milliarden US-Dollar) = −60 Milliarden US-Dollar

Auch der bereinigte Saldo ist ein Defizit. Es ist kleiner als das ausgewiesene Defizit, weil in diesem Beispiel die schwache Konjunktur das verbuchte Ergebnis um 20 Milliarden US-Dollar verschlechtert hat. Der Betrag ist erfunden und dient nur dazu, die Rechnung zu zeigen. Er ist weder ein beobachteter Regierungswert noch eine allgemeine Regel für eine Produktionslücke von fünf Prozent.

Für einen einfachen Vergleich seien beide Salden durch denselben angenommenen Nenner geteilt: ein Produktionspotenzial von einer Billion US-Dollar. Dann beträgt der ausgewiesene Saldo −8 Prozent und der CAB −6 Prozent dieses Nenners. Bei veröffentlichten Werten müssen Zähler, BIP-Nenner, Preisbasis, Zeitraum und Staatsabgrenzung der angegebenen Methode entsprechen. Manche Quellen setzen den bereinigten Saldo ins Verhältnis zum Produktionspotenzial. Ein solcher Wert ist möglicherweise nicht direkt mit einer Defizitquote vergleichbar, deren Nenner das tatsächliche BIP ist.

Die Bereinigung verändert die Interpretation des früheren Saldos. Sie ändert weder den tatsächlich aufgenommenen Kreditbetrag noch tilgt sie Schulden oder prognostiziert das Defizit des nächsten Jahres. Der Rahmen der IWF-Finanzstatistik definiert den CAB als Gesamtsaldo abzüglich seiner geschätzten Konjunkturkomponente. Siehe das [Glossar des IWF zu Haushaltssalden]({source:imfGfsAnalyticFramework}).

„Primär“ bezieht sich auf Zinsen, nicht auf den Konjunkturzyklus. Nach der hier verwendeten Vorzeichenregel lässt der Primärsaldo die Nettozinsausgaben im Gesamtsaldo unberücksichtigt. Sind die Nettozinsausgaben positiv, lautet die gängige Rechnung:

Primärsaldo = Gesamtsaldo + Nettozinsausgaben

Beträgt das Gesamtdefizit im hypothetischen Beispiel −80 Milliarden US-Dollar und betragen die Nettozinsausgaben 25 Milliarden US-Dollar, ergibt sich ein Primärsaldo von −55 Milliarden US-Dollar. Der Haushalt weist weiterhin ein Primärdefizit auf, das aber kleiner ist als das Gesamtdefizit, weil die Nettozinskosten in dieser Rechnung ausgeklammert werden. Das bedeutet nicht, dass die Zinsen nicht gezahlt werden oder unwichtig sind. Die Kennzahl isoliert den Saldo vor den Kosten für den Schuldendienst.

Ein konjunkturbereinigter Primärsaldo (CAPB) verbindet beide Ansätze: Er bereinigt den geschätzten Konjunktureffekt und lässt Nettozinsen außen vor. Mit den Beispielwerten und der vereinfachenden Annahme, dass Zinsen als nicht konjunkturabhängig gelten:

CAPB = CAB + Nettozinsausgaben = −60 Milliarden US-Dollar + 25 Milliarden US-Dollar = −35 Milliarden US-Dollar

Bei der detaillierten statistischen Berechnung kann die Reihenfolge anders sein. Fachleute können Einnahmen und Ausgaben einzeln bereinigen, und für Nettozinsen können eigene Regeln gelten. Die OECD beschreibt den konjunkturbereinigten Primärsaldo beispielsweise als konjunkturbereinigten Saldo, zu dem die Nettozinsen wieder hinzuaddiert werden. Prüfe immer, ob eine Grafik den Gesamt-, Primär-, konjunkturbereinigten oder konjunkturbereinigten Primärsaldo zeigt. Der [Methodenüberblick der OECD]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) erklärt die veröffentlichten Finanzindikatoren.

Die Institutionen verwenden struktureller Saldo nicht immer gleich. Einige verwenden den Begriff annähernd als Synonym für konjunkturbereinigten Saldo. Andere bezeichnen damit einen CAB, der zusätzlich um einmalige oder vorübergehende Maßnahmen bereinigt wurde, die nicht zum normalen Konjunkturverlauf gehören. Nach dieser zweiten Definition könnte ein außergewöhnlicher Erlös aus dem Verkauf eines Vermögenswerts herausgerechnet werden: Er hat den ausgewiesenen Saldo einmalig verbessert, dürfte sich aber nicht wiederholen.

Angenommen, der hypothetische CAB beträgt −60 Milliarden US-Dollar und enthält einmalige Einnahmen von +10 Milliarden US-Dollar. Wird dieser Erlös nach der gewählten Methode herausgerechnet, beträgt der beispielhafte strukturelle Saldo −60 − 10 = −70 Milliarden US-Dollar. Das Entfernen eines einmaligen positiven Erlöses macht den Saldo negativer. Hätte eine einmalige Ausgabe den CAB verschlechtert, würde ihr Herausrechnen den bereinigten Saldo weniger negativ machen. Einordnung und Vorzeichen hängen vom Posten und von der Methode der Institution ab.

Deshalb reicht die Überschrift einer Grafik nicht aus. Die Europäische Kommission definiert ihren strukturellen Saldo als konjunkturbereinigten Saldo nach Korrektur um einmalige und vorübergehende Maßnahmen. IWF-Veröffentlichungen erläutern ebenfalls, dass Definitionen und Bereinigungen über den Konjunkturzyklus hinaus variieren. Der [Methodenbericht der Europäischen Kommission]({source:ecCyclicallyAdjustedBudgetBalance}) beschreibt ihren Ansatz. Halte bei internationalen Vergleichen Quelle, Datenversion und Bereinigungsregel fest, statt anzunehmen, jede Reihe mit der Bezeichnung „strukturelles Defizit“ sei austauschbar.

Die Veränderung des strukturellen Primärsaldos dient häufig als grober Hinweis darauf, ob die Finanzpolitik expansiver oder restriktiver geworden ist. Verbessert sich der Saldo nach den gewählten Bereinigungen, kann das mit einer Straffung vereinbar sein; verschlechtert er sich, kann das auf eine Lockerung hindeuten. Manche Fachleute nennen die Richtung dieser Veränderung finanzpolitischen Impuls. Dabei muss das Vorzeichen klar sein: Einige beschreiben die Veränderung des Saldos, andere ihr Gegenteil als Impuls auf die Nachfrage.

Das ist ein Diagnoseinstrument, keine saubere Messung diskretionärer Politik und keine Schätzung ihrer BIP-Wirkung. Der Wert kann sich ändern, weil das Produktionspotenzial oder die Einnahmenelastizitäten revidiert werden, ein ungewöhnlicher Erlös anders eingestuft wird oder sich die Aktivität in Branchen mit unterschiedlichen Steuereinnahmen verlagert. Aus der Veränderung des strukturellen Primärsaldos allein lässt sich nicht ablesen, wie stark sich BIP, Inflation oder Haushaltseinkommen verändert haben.

Verwechsle diesen Saldoindikator nicht mit einem Fiskalmultiplikator. Ein Multiplikator schätzt eine Produktionsreaktion auf eine definierte finanzpolitische Änderung gegenüber einem kontrafaktischen Verlauf. Die Veränderung eines strukturellen Saldos ist dagegen ein bereinigtes Haushaltsmaß. Der Leitfaden zu Fiskalmultiplikatoren behandelt die andere Frage. Ein Primär- oder struktureller Saldo ist auch nicht dasselbe wie der ausstehende öffentliche Schuldenstand. Siehe Haushaltsdefizit und Staatsschulden und den Leitfaden zur Schuldenquote.

Das Produktionspotenzial ist nicht direkt beobachtbar. Es wird aus unvollständigen Daten zur Produktionskapazität geschätzt und kann sich ändern, wenn neue Daten zu Produktion, Arbeitsmarkt und Produktivität vorliegen oder das Modell aktualisiert wird. Auch Steuereinnahmen und ausgewählte Ausgaben hängen von der Zusammensetzung der Wirtschaft ab: Ein Aufschwung mit hohen Kapitalgewinnen, Rohstofferlösen oder Unternehmensgewinnen kann die Einnahmen anders beeinflussen als ein breiter Anstieg von Löhnen und Konsum.

Methoden entscheiden daher über die Schätzung der Produktionslücke, Einnahmen- und Ausgabenelastizitäten, die Abgrenzung des Staates, außergewöhnliche Vorgänge und den Nenner. Eine Institution bereinigt vielleicht einen Vermögenspreiszyklus oder eine temporäre Maßnahme, eine andere nicht. Eine frühe Schätzung kann später revidiert werden, ohne dass ein neues Steuergesetz beschlossen wurde, weil sich die zugrunde liegenden BIP-Daten oder die Methode geändert haben. Die OECD weist auf erhebliche Fehlermargen hin, weil Produktionspotenzial und Konjunkturkomponenten unsicher sind. Lies die [OECD-Erörterung struktureller Salden]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) unter Berücksichtigung dieser Einschränkung.

Der bereinigte Wert ist als modellbasierter Vergleich unter bestimmten Annahmen zu lesen. Er kann helfen, konjunkturelle Schwankungen von einer länger anhaltenden Haushaltslage zu unterscheiden. Er beweist aber weder die Absichten politischer Entscheidungsträger noch, wer die Last getragen hat, noch ob ein bestimmtes Steuer- oder Ausgabenprogramm sinnvoll war.

Bevor du Zahlen vergleichst, prüfe:

1. Ist es ein ausgewiesener Gesamt-, Primär-, konjunkturbereinigter, struktureller oder konjunkturbereinigter Primärsaldo?
2. Welche Vorzeichenregel, welches Haushaltsjahr und welche Staatsabgrenzung gelten?
3. Welche Schätzung des Produktionspotenzials, welche Konjunkturelastizitäten und welche Bereinigungen einmaliger Posten wurden verwendet?
4. Bezieht sich die Quote auf das tatsächliche BIP oder das Produktionspotenzial, und haben die Beträge dieselbe Preisbasis?
5. Ist der Wert eine erste Schätzung oder ein revidierter Datenstand, und veröffentlicht die Quelle ihre Methode?

Diese Angaben erklären, weshalb zwei angesehene Institutionen für dasselbe Land und Jahr unterschiedliche bereinigte Salden veröffentlichen können. Oft unterscheiden sich Abgrenzungen oder Annahmen; das muss kein Rechenfehler sein. Behandle den Wert als genau definierten Schätzwert und berücksichtige seine Methode bei Vergleichen über die Zeit oder zwischen Ländern.