Steueraufkommensreaktion und Steuerelastizität: Wie Einnahmen auf Wachstum reagieren

Die Steueraufkommensreaktion fragt, wie stark sich die Steuereinnahmen zusammen mit einer gesamtwirtschaftlichen Größe wie dem BIP verändern. Eine Schätzung von 1,2 wird üblicherweise so verstanden, dass die Einnahmen im untersuchten Zeitraum und im geschätzten Modell um etwa 1,2 % steigen, wenn das BIP um 1 % zunimmt. Darin können automatische Änderungen bei Einkommen, Gewinnen und Ausgaben ebenso zum Ausdruck kommen wie gezielte Änderungen von Steuersätzen, Ausnahmen oder der Bemessungsgrundlage. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Die Steueraufkommenselastizität stellt eine engere Frage: Wie würden die Steuereinnahmen auf Wachstum reagieren, wenn die Regeln des Steuersystems unverändert blieben? Analystinnen und Analysten schätzen sie, indem sie die Einnahmen um diskretionäre Maßnahmen bereinigen oder politische Änderungen in einem Modell kontrollieren. Diese Bereinigung ist nicht direkt beobachtbar; sie beruht auf Daten und Annahmen dazu, wie viele Einnahmen eine Maßnahme erbracht hätte. Die OECD unterscheidet zwischen der Steueraufkommensreaktion, die politische Änderungen einschließt, und der Elastizität, die diese herausrechnet. OECD Tax Policy Reforms 2022 {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Hier bezeichnet „Steueraufkommenselastizität“ die Reaktion der Einnahmen auf Einkommen oder eine Steuerbemessungsgrundlage bei unveränderten politischen Vorgaben. In anderen Zusammenhängen meint „Elastizität“ eine andere Beziehung, etwa die Reaktion der Steuerbemessungsgrundlage auf einen Steuersatz. Prüfen Sie vor einem Vergleich, welche Variable sich ändert.

Bei einem einfachen Vergleich zweier Zeiträume wird die prozentuale Veränderung der Einnahmen durch die prozentuale Veränderung des BIP geteilt:

Steueraufkommensreaktion ≈ prozentuale Veränderung der Steuereinnahmen ÷ prozentuale Veränderung des BIP

Steigt das nominale BIP um 10 % und die Steuereinnahmen um 12 %, beträgt dieses einfache Verhältnis 1,2. In empirischen Arbeiten schätzen Forschende die Beziehung oft anhand der Logarithmen von Einnahmen und BIP über viele Beobachtungen. Der Koeffizient beschreibt dann eine geschätzte prozentuale Reaktion und keine buchhalterische Identität, die jedes Jahr gelten muss. Manche Studien verwenden statt des BIP eine direktere Steuerbemessungsgrundlage. Dient das BIP nur als Näherungswert, ist auch entscheidend, wie sich die Bemessungsgrundlage selbst zum BIP verhält. IWF-Arbeitspapier 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Die Interpretation hängt davon ab, was im Zähler und im Nenner steht. Eine Zahl für alle Steuereinnahmen kann unterschiedliche Entwicklungen bei der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Verbrauchsteuern und Sozialbeiträgen verdecken. Ein Koeffizient für die gesamten Einnahmen im Verhältnis zum BIP lässt sich nicht automatisch auf eine einzelne Steuerart oder ein anderes Land übertragen.

Angenommen, in einem fiktiven Beispiel steigt das nominale BIP von 1.000 auf 1.100 Einheiten, also um 10 %, während die Steuereinnahmen von 200 auf 230 Einheiten und damit um 15 % zunehmen. Das einfache Verhältnis beträgt 15 % ÷ 10 % = 1,5.

Nehmen wir nun an, Analystinnen und Analysten schätzen, dass eine diskretionäre Steuererhöhung 10 Einheiten zu den späteren Einnahmen beigetragen hat. Bei dieser angenommenen Bereinigung hätten die Einnahmen nach den früheren politischen Regeln 220 Einheiten betragen: 10 % mehr als 200. Das veranschaulichende, um die Maßnahme bereinigte Verhältnis wäre dann 10 % ÷ 10 % = 1,0. Die Werte 1,5 und 1,0 ergeben sich aus einem hypothetischen Rechenbeispiel und sind keine empirischen Schätzungen. Eine reale Bereinigung erfordert Belege dazu, wann die Maßnahme wirksam wurde, welche Steuerpflichtigen sie betraf, wie die Befolgung ausfiel und welche Einnahmen sie tatsächlich erbrachte.

Der Vergleich zeigt, warum die gemessene Steueraufkommensreaktion höher sein kann als die bereinigte Elastizität, wenn neben dem Wachstum einnahmenerhöhende Änderungen der Steuerpolitik erfolgen. Eine Maßnahme, die Einnahmen senkt, kann die gemessene Reaktion unter die bereinigte Elastizität drücken; bei wenigen diskretionären Änderungen können beide Schätzungen ähnlich ausfallen. Eine allgemeingültige Rangfolge gibt es nicht, denn das Ergebnis hängt von politischen Maßnahmen, Daten und Schätzentscheidungen ab. IWF-Arbeitspapier 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Ein Teil der Einnahmenänderungen ergibt sich bei einer veränderten Wirtschaftslage aus dem geltenden Recht. Bei einer progressiven Einkommensteuer können nominal steigende Löhne mehr Menschen in höhere Tarifstufen bringen, sofern die Grenzen nicht indexiert sind. Das wird oft als kalte Progression bezeichnet. Auch Unternehmensgewinne, privater Konsum und Beschäftigung können die Einnahmen nach den geltenden Regeln verändern. So können Einnahmen schwanken, ohne dass ein neues Steuergesetz verabschiedet wird.

Diskretionäre Änderungen umfassen eine gesetzlich beschlossene Anpassung des Steuersatzes, eine neue Ausnahme, eine veränderte Freigrenze oder eine Änderung der gesetzlichen Bemessungsgrundlage. Auch Änderungen der Verwaltung können eine Rolle spielen. Eine bessere Erhebung, eine andere Erklärungspflicht, der Zeitpunkt von Veranlagungen oder eine veränderte Steuerehrlichkeit können die beobachteten Einnahmen verschieben. Studien ordnen diese Effekte nicht immer gleich ein. Die Bezeichnung „Steueraufkommensreaktion“ verrät allein nicht, welcher Mechanismus ausschlaggebend war.

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Zur Einordnung beschreibt der Begriff automatische Stabilisatoren, wie bestehende Steuern und Leistungen ohne neue politische Entscheidung auf die Wirtschaftslage reagieren. Das hängt mit der Schätzung der Steueraufkommensreaktion zusammen, ist aber nicht dasselbe: Diese umfasst auch diskretionäre steuerliche Maßnahmen und kann weitere Ursachen für Einnahmenänderungen enthalten. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Steuern werden auf bestimmte rechtliche und wirtschaftliche Bemessungsgrundlagen erhoben, nicht auf das BIP als einheitliche Gesamtgröße. Die Einkommensteuer hängt vom steuerpflichtigen Einkommen und den Regeln für Abzüge und Freibeträge ab. Die Körperschaftsteuer reagiert auf steuerpflichtige Gewinne, die stärker schwanken können als die Produktion. Verbrauchsteuern richten sich nach den erfassten Ausgaben, Sätzen, Ausnahmen, Erstattungen und der Erhebung. Sozialbeiträge folgen oft den versicherten Löhnen, während sich Grundsteuern unter Umständen erst nach Neubewertungen oder Satzänderungen anpassen.

Wenn Forschende das BIP als Näherungswert verwenden, verbindet der Einnahmekoeffizient mindestens zwei Zusammenhänge: wie sich die Steuerbemessungsgrundlage zum BIP verhält und wie sich die Einnahmen im Verhältnis zu dieser Grundlage verändern. Wächst die Bemessungsgrundlage langsamer als das BIP, kann die geschätzte BIP-Reaktion niedriger wirken, obwohl das Verhältnis der Erhebung zur Bemessungsgrundlage stabil bleibt. Bei einer Frage zu einer bestimmten Steuer können Daten zu ihrer Bemessungsgrundlage den Vergleich verbessern, sofern sie verfügbar sind.

Auch die Zusammensetzung der Wirtschaft ist wichtig. Eine Verschiebung hin zu einer Branche mit hohen Gewinnen oder zu Importen, auf die Verbrauchsteuern anfallen, kann die Einnahmen im Verhältnis zum BIP verändern. Inflation kann nominale Löhne, Preise oder Gewinne erhöhen und die Steuereinnahmen bewegen, auch wenn sich die reale Produktion kaum ändert. Analystinnen und Analysten müssen feststellen, ob die Reihen zu Einnahmen und BIP nominal oder real sind, wie sie bereinigt wurden und ob Umfang und Zeitbezug übereinstimmen.

Es gibt keine einzelne Bereinigung, die eine unumstößliche „wahre“ Elastizität liefert. Bei der Methode der proportionalen Bereinigung werden die Einnahmeneffekte erkannter diskretionärer Maßnahmen geschätzt und herausgerechnet. Die Methode einer konstanten Tarifstruktur wendet die Steuerregeln eines Basisjahres auf spätere Bemessungsgrundlagen an. Regressionsansätze können Kontrollvariablen oder Indikatoren für politische Änderungen hinzufügen. Jede Methode benötigt andere Daten, darunter den Zeitpunkt und den geschätzten Ertrag politischer Maßnahmen. Der IWF-Überblick beschreibt mehrere solcher Ansätze und ihre Datenanforderungen. IWF-Arbeitspapier 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Ein Modell kann trotzdem eine Ausnahme, eine Verhaltensreaktion, eine verspätete Zahlung oder eine Änderung der Durchsetzung übersehen. Umgekehrt kann eine politische Variable mit dem Konjunkturzyklus zusammenhängen: Regierungen ändern womöglich Steuern als Reaktion auf eine Abschwächung. Eine Schätzung, die nur den Steuersatz kontrolliert, erfasst möglicherweise keine Änderungen der Bemessungsgrundlage, der Ausnahmen, der Verwaltung oder der Einführung einer Maßnahme. Der IWF-Vergleich von 2023 betont, dass die Ergebnisse vom Schätzverfahren, der Steuerart, der Länderauswahl und den Kontrollvariablen abhängen können. IWF-Arbeitspapier 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Es handelt sich um historische statistische Zusammenhänge, nicht um automatisch kausale Wirkungen. Ein geschätzter Koeffizient beweist weder, dass das Wachstum die Einnahmenveränderung verursacht hat, noch dass eine vorgeschlagene Steueränderung denselben Ertrag erbringen wird.

Kurzfristig können Abgabefristen, Erstattungen, Rückstände, schwankende Gewinne und der Zeitpunkt steuerpolitischer Änderungen die Einnahmen beeinflussen. Manche Bemessungsgrundlagen reagieren schnell, während Veranlagungen oder Zahlungseingänge verzögert sein können. Kurzfristige Koeffizienten beschreiben die Reaktion im nahen Zeitraum nach dem gewählten Modell und der gewählten Datenfrequenz.

Langfristige Schätzungen lassen der Beziehung zwischen Wirtschaftstätigkeit und Einnahmen mehr Zeit, sich anzupassen. Sie können sich von kurzfristigen Schätzungen unterscheiden, weil sich die Zusammensetzung von Einkommen, Gewinnen und Konsum sowie Steuerregeln und Befolgung im Zeitverlauf verändern. OECD- und IWF-Studien zeigen je nach Steuerart und Stichprobe unterschiedliche kurz- und langfristige Muster. Daher sollte der Zeitraum und die Methode angegeben werden, statt „Steueraufkommensreaktion“ als feste Eigenschaft eines Landes zu behandeln. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Die Elastizität ist oft nützlich, wenn Analystinnen und Analysten einen Einnahmenpfad unter der Annahme unveränderter Politik benötigen. Die Steueraufkommensreaktion eignet sich dazu, die Entwicklung tatsächlicher Einnahmen im Verhältnis zur Wirtschaftstätigkeit zu beschreiben. Eine Prognose erfordert dennoch eine Vorhersage der relevanten Bemessungsgrundlage, des geltenden Rechts, Annahmen zur Befolgung und möglicher Verhaltensreaktionen. Keiner der beiden Koeffizienten reicht allein für eine Prognose aus. Wie Steuer- und Transfersysteme einen Abschwung abfedern können, erläutert der Beitrag zu automatischen Stabilisatoren. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Prüfen Sie vor dem Vergleich zweier Koeffizienten:

• Umfang der Einnahmen: alle Steuern, eine Steuerart oder eine staatliche Ebene.
• Wirtschaftliche Grundlage: BIP, Volkseinkommen, Konsum, Lohnsumme oder gesetzliche Bemessungsgrundlage.
• Umgang mit der Politik: ob die Schätzung diskretionäre Änderungen einschließt, kontrolliert oder herausrechnet.
• Zeithorizont und Methode: kurz- oder langfristig, Stichprobenzeitraum, Häufigkeit, Schätzverfahren und Unsicherheitsbereich.
• Einheiten und Zeitbezug: nominale oder reale Reihen, Kassen- oder periodengerechte Erfassung, Saisonbereinigung und Verzögerungen bei der Erhebung.

Fragen Sie dann, was die Schätzung aussagen soll. Ein Koeffizient der Steueraufkommensreaktion kann die frühere Reaktion der Einnahmen unter der beobachteten Politikgeschichte zusammenfassen. Eine Elastizitätsschätzung versucht, die Reaktion unter einem bestimmten politischen Rahmen zu isolieren. Keine von beiden belegt, dass ein Steuersystem gerecht, nachhaltig oder effizient ist, und keine ersetzt eine länderspezifische Einnahmenprognose.

Für verwandte finanzpolitische Begriffe vergleichen Sie Steuern und Leistungen als automatische Stabilisatoren, den Zusammenhang zwischen Staatsausgaben, Steueränderungen und Produktion, konjunkturbereinigte Haushaltssalden und Haushaltsdefizite und Staatsschulden. Diese Konzepte beantworten unterschiedliche Fragen, selbst wenn sie teilweise dieselben Einnahmendaten verwenden.