การขาดดุลงบประมาณรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ต่างจากหนี้รัฐบาลกลางอย่างไร?

การขาดดุลตอบคำถามว่ารัฐบาลกลางใช้จ่ายเกินรายรับเท่าใดในปีงบประมาณหนึ่ง ส่วนหนี้ตอบว่ารัฐบาลกลางยังมียอดเงินกู้ค้างชำระเท่าใด ณ วันที่กำหนด จึงมักอธิบายการขาดดุลว่าเป็น “กระแส” และหนี้ว่าเป็น “ยอดคงค้าง”

ในการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ การขาดดุลคำนวณจากรายจ่ายรวม (outlays) ลบรายรับ (revenues) หากรายรับมากกว่ารายจ่าย จะเกิดดุลงบประมาณเกินดุล ซึ่งโดยทั่วไปช่วยลดความจำเป็นในการกู้ยืม สำนักงานงบประมาณรัฐสภาสหรัฐฯ อธิบายคำเหล่านี้ใน[คู่มือคำศัพท์งบประมาณทั่วไป]({source:cboCommonBudgetaryTerms}) และ[อภิธานศัพท์กระบวนการงบประมาณของ GAO]({source:gaoFederalBudgetGlossary}) ก็ให้นิยามการขาดดุลว่าเป็นรายจ่ายที่สูงกว่ารายรับในช่วงเวลาหนึ่ง

บทความนี้ใช้คำว่า “หนี้รัฐบาลกลาง” หมายถึงหนี้ของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ไม่ได้รวมถึงหนี้ของรัฐ เมือง บริษัท หรือครัวเรือนโดยอัตโนมัติ

สมมติเพื่อประกอบคำอธิบายเท่านั้นว่า ในปีงบประมาณหนึ่งรัฐบาลกลางมีรายรับ 5.0 ล้านล้านดอลลาร์ และมีรายจ่ายรวม 5.6 ล้านล้านดอลลาร์ ตัวเลขทั้งหมดในตัวอย่างนี้เป็นตัวเลขสมมติ:

การขาดดุล = รายจ่าย − รายรับ = 5.6 − 5.0 = 0.6 ล้านล้านดอลลาร์

ผลลัพธ์นี้เป็นกระแสของงบประมาณหนึ่งปี ไม่ใช่ยอดหนี้ทั้งหมดของประเทศ เมื่ออ่านข้อมูลจริง ควรตรวจด้วยว่าแหล่งข้อมูลนิยามรายจ่ายและรายรับอย่างไร เพราะรายจ่ายที่เบิกจ่ายจริง ภาระผูกพัน และอำนาจอนุมัติงบประมาณเป็นคนละแนวคิด

การขาดดุลปฐมภูมิคือการขาดดุลรวมหลังหักรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิออกแล้ว หรือคำนวณจากรายจ่ายที่ไม่รวมดอกเบี้ยลบด้วยรายรับ ตัวเลขนี้ช่วยแยกดูสมดุลของรายรับกับรายจ่ายในส่วนอื่นของงบประมาณ โดยไม่นับดอกเบี้ยหนี้

ต่อจากตัวอย่างสมมติข้างต้น หากรายจ่าย 0.4 ล้านล้านดอลลาร์เป็นรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิ:

การขาดดุลปฐมภูมิ = การขาดดุลรวม − ดอกเบี้ยสุทธิ = 0.6 − 0.4 = 0.2 ล้านล้านดอลลาร์

ตรวจคำตอบได้อีกทาง: รายจ่ายที่ไม่รวมดอกเบี้ยคือ 5.6 − 0.4 = 5.2 ล้านล้านดอลลาร์; 5.2 − รายรับ 5.0 = ขาดดุลปฐมภูมิ 0.2 ล้านล้านดอลลาร์ CBO นิยามการขาดดุลปฐมภูมิว่าเป็นการขาดดุลงบประมาณรวมที่ไม่รวมรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิ ([คำจำกัดความของ CBO]({source:cboPrimaryDeficitDefinition})) นี่เป็นวิธีแยกวิเคราะห์งบประมาณรายปี ไม่ใช่หนี้อีกประเภทหนึ่ง

โดยทั่วไป รัฐบาลกลางกู้เงินเพื่อใช้จ่ายเมื่อรายรับไม่พอ จึงมักนำการขาดดุลแต่ละปีไปเพิ่มในยอดหนี้สะสม แต่การเปลี่ยนแปลงของหนี้ในปีหนึ่งไม่จำเป็นต้องเท่ากับการขาดดุลในปีนั้นทุกดอลลาร์ ยอดเงินสดของกระทรวงการคลัง โครงการสินเชื่อ และธุรกรรมจัดหาเงินอื่น ๆ ก็มีผลได้

ตัวอย่างสมมติอีกกรณีแสดงความต่างนี้ สมมติว่าหนี้ที่ถือโดยผู้ถือนอกภาครัฐบาลกลางอยู่ที่ 20.0 ล้านล้านดอลลาร์ตอนต้นงวด การขาดดุลในงวดนั้นเท่ากับ 0.6 ล้านล้าน และมีความต้องการเงินทุนอื่นอีก 0.1 ล้านล้านดอลลาร์:

หนี้สมมติที่ถือโดยผู้ถือนอกภาครัฐบาลกลาง ณ สิ้นงวด = 20.0 + 0.6 + 0.1 = 20.7 ล้านล้านดอลลาร์

ยอดเริ่มต้น การขาดดุล เงินทุนอื่น และยอดสิ้นงวดทั้งหมดเป็นตัวเลขสมมติ เงิน 0.1 ล้านล้านในตัวอย่างไม่ใช่ส่วนหนึ่งของการขาดดุล แต่เป็นปัจจัยจัดหาเงินทุนอีกส่วนหนึ่ง CBO ระบุว่าหนี้ที่ถือโดยประชาชนสะท้อนการขาดดุลสะสมเป็นหลัก แต่ยอดเงินสดและโครงการสินเชื่อก็อาจมีผลในระดับรอง ([บทนำเรื่องหนี้รัฐบาลกลางของ CBO]({source:cboFederalDebtPrimer}))

หนี้รัฐบาลกลางมีหลายวิธีวัด หนี้ที่ถือโดยประชาชน (debt held by the public) คือหนี้ที่ถือโดยผู้ลงทุนและหน่วยงานนอกภาครัฐบาลกลาง เช่น บุคคล บริษัท รัฐบาลระดับรัฐและท้องถิ่น ธนาคารกลางสหรัฐฯ และผู้ถือครองต่างประเทศ คำว่า “ประชาชน” ในที่นี้จึงไม่ได้หมายถึงเฉพาะประชาชนทั่วไปเท่านั้น

หนี้รวมของรัฐบาลกลาง (gross debt) คือหนี้ที่ถือโดยประชาชนบวกกับหลักทรัพย์ Treasury ที่บัญชีและกองทุนของรัฐบาลกลางถือครอง ซึ่งเรียกว่าการถือครองหนี้ภายในรัฐบาล ก่อนใช้ตัวเลขหนี้ ควรตรวจว่าต้นทางรายงานมาตรวัดใด CBO ใช้หนี้ที่ถือโดยประชาชนบ่อยที่สุดในรายงานงบประมาณ ([บทนำของ CBO]({source:cboFederalDebtPrimer}))

ชุดข้อมูล [Debt to the Penny ของกระทรวงการคลังสหรัฐฯ]({source:treasuryDebtToThePenny}) แยกหนี้ที่ถือโดยประชาชน การถือครองภายในรัฐบาล และหนี้สาธารณะคงค้างรวมเป็นรายวัน ส่วน[ตารางหนี้รัฐบาลกลางประจำปี 2024 ของ GAO]({source:gaoSchedulesFederalDebt2024}) แสดงยอดต้นงวด การเพิ่มและลด และยอดปลายงวดของหมวดเหล่านี้แยกกัน ตัวชี้วัดเหล่านี้เกี่ยวข้องกันแต่ใช้แทนกันไม่ได้

CBO มักแสดงการขาดดุลและหนี้เป็นสัดส่วนของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) เพื่อเปรียบเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ ควรระบุให้ชัดว่าตัวเศษเป็นหนี้ชนิดใดและวัดเมื่อใด เช่น หนี้ที่ถือโดยประชาชน ณ สิ้นปีงบประมาณ ส่วนตัวส่วนคือ GDP ตัวเงินรายปี ซึ่งวัดมูลค่าการผลิตในช่วงหนึ่งปี อัตรานี้นำยอดหนี้ ณ จุดเวลาไปเทียบกับกระแสการผลิตตลอดหนึ่งปี ไม่ได้หมายความว่าหนี้ต้องหรือสามารถชำระคืนได้ภายในหนึ่งปี

ในตัวอย่างสมมติข้างต้น สมมติว่าหนี้ที่ถือโดยประชาชน ณ สิ้นงวดอยู่ที่ 20.7 ล้านล้านดอลลาร์ และ GDP ตัวเงินรายปีเท่ากับ 25.0 ล้านล้านดอลลาร์:

หนี้ที่ถือโดยประชาชน / GDP ตัวเงินรายปี = 20.7 / 25.0 × 100 = 82.8%

ตัวเลขทั้งหมดในการคำนวณนี้เป็นตัวเลขสมมติ ก่อนเปรียบเทียบข้ามปี ให้ตรวจว่าหนี้วัดต้นปีหรือปลายปี ใช้หนี้ที่ถือโดยประชาชนหรือหนี้รวม และ GDP ครอบคลุมช่วงเวลาใด อัตรานี้ไม่มีเกณฑ์ “ปลอดภัย” ที่ใช้ได้กับทุกกรณี การตีความขึ้นอยู่กับบริบทเศรษฐกิจและคำถามที่ต้องการตอบ CBO อธิบายการเปรียบเทียบเป็นสัดส่วน GDP ใน[คู่มือคำศัพท์งบประมาณ]({source:cboCommonBudgetaryTerms})

เพดานหนี้คือข้อจำกัดตามกฎหมายต่อยอดหนี้ของรัฐบาลกลางที่กระทรวงการคลังสามารถคงค้างไว้ได้ หนี้รวมของรัฐบาลกลางเกือบทั้งหมดอยู่ภายใต้เพดานนี้ เพดานหนี้เป็นข้อจำกัดทางกฎหมายต่ออำนาจการกู้ยืมเพื่อจัดหาเงินทุน ไม่ใช่สูตรที่ทำให้เกิดการขาดดุล

การขาดดุลเกิดเมื่อรายจ่ายในช่วงเวลาหนึ่งสูงกว่ารายรับ ส่วนเพดานหนี้เกี่ยวกับยอดหนี้คงค้าง ณ วันที่กำหนดและอำนาจของกระทรวงการคลังในการจัดหาเงินทุนสำหรับภาระผูกพันของรัฐบาลกลาง ดังนั้น การปรับขึ้นหรือระงับเพดานไม่ได้แปลว่าสภาคองเกรสเปลี่ยนนโยบายภาษีหรือรายจ่ายพร้อมกันโดยอัตโนมัติ ดูเพิ่มเติมใน[บทนำเรื่องหนี้ของ CBO]({source:cboFederalDebtPrimer}) และ[อภิธานศัพท์ของ GAO]({source:gaoFederalBudgetGlossary})

ก่อนคำนวณ ให้จดสี่อย่าง: การขาดดุลครอบคลุมปีงบประมาณใด หนี้วัด ณ วันไหน ใช้นิยามหนี้แบบใด และตัวส่วน GDP ครอบคลุมปีไหน นอกจากนี้ต้องดูหน่วยเงิน และแยกตัวอย่างสมมติออกจากข้อมูลรายงานจริง

ควรแยกกระแสเงินสดในงบประมาณ ภาระผูกพัน และยอดหนี้ ณ วันหนึ่งออกจากกันด้วย ตัวเลขรายจ่ายทั้งปีไม่ใช่ยอดหนี้ ณ วันสิ้นปีโดยตรงหากยังไม่พิจารณาการจัดหาเงินทุนและการเปลี่ยนแปลงเงินสด อ่านต่อเรื่องผลผลิตและราคาได้ที่ GDP ตัวเงินเทียบกับ GDP ที่แท้จริง เรื่องข้อมูลแรงงานที่ อัตราว่างงาน U-3 และ U-6 และเรื่องสัญญาณตลาดดอกเบี้ยที่ เส้นอัตราผลตอบแทนกลับด้านกับความเสี่ยงเศรษฐกิจถดถอย