Как налоговые поступления реагируют на рост экономики: общая реакция и эластичность

Общая реакция поступлений показывает, насколько меняются налоги одновременно с таким показателем экономики в целом, как ВВП. Оценку 1.2 обычно интерпретируют так: если ВВП увеличивается на 1%, поступления за рассматриваемый период и согласно используемой модели растут примерно на 1.2%. В оценку могут входить как автоматические изменения из-за динамики доходов, прибыли и расходов, так и целенаправленные изменения ставок, льгот или налоговой базы. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Налоговая эластичность ставит более узкий вопрос: как менялись бы поступления при росте экономики, если бы правила налоговой системы не менялись? Аналитики оценивают ее, корректируя поступления с учетом дискреционных мер или включая изменения политики в модель как отдельные факторы. Такая корректировка непосредственно не наблюдается: она зависит от данных и предположений о том, сколько доходов принесла бы мера. ОЭСР различает общую реакцию поступлений, включающую изменения политики, и эластичность, при оценке которой эти изменения учитываются отдельно. OECD Tax Policy Reforms 2022 {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

В этой статье под «налоговой эластичностью» понимается реакция поступлений на доходы или налоговую базу при неизменных параметрах политики. В других материалах этим термином могут обозначать иную зависимость — например, реакцию налоговой базы на ставку. Прежде чем сравнивать оценки, проверьте, какая именно переменная меняется.

В простом примере для двух периодов процентное изменение поступлений делят на процентное изменение ВВП:

Общая реакция ≈ процентное изменение налоговых поступлений ÷ процентное изменение ВВП

Если номинальный ВВП увеличился на 10%, а налоговые поступления — на 12%, это простое отношение равно 1.2. В прикладных исследованиях часто оценивают связь логарифмов поступлений и ВВП по множеству наблюдений. Тогда коэффициент описывает оцененную процентную реакцию, а не учетное тождество, которое обязано выполняться каждый год. В некоторых исследованиях вместо ВВП используют более непосредственную налоговую базу; если ВВП служит лишь приближенным показателем, имеет значение и то, как сама база связана с ВВП. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Интерпретация зависит от того, что именно включено в числитель и знаменатель. Общий показатель налоговых поступлений может скрывать разные изменения подоходных налогов, налога на прибыль компаний, налогов на потребление и социальных взносов. Коэффициент для совокупных поступлений относительно ВВП нельзя автоматически переносить на отдельный вид налогов или другую страну.

Рассмотрим вымышленный пример: номинальный ВВП растет с 1,000 до 1,100 единиц, то есть на 10%, а налоговые поступления — с 200 до 230 единиц, то есть на 15%. Простое отношение составляет 15% ÷ 10% = 1.5.

Предположим, аналитики оценивают вклад дискреционного повышения налогов в более поздний объем поступлений в 10 единиц. При такой условной корректировке поступления при прежних налоговых правилах составили бы 220 единиц: на 10% больше исходных 200. Условное скорректированное отношение тогда равно 10% ÷ 10% = 1.0. Значения 1.5 и 1.0 рассчитаны для гипотетического примера и не являются эмпирическими оценками. Для реальной корректировки нужны данные о сроках вступления меры в силу, затронутых налогоплательщиках, соблюдении правил и фактических поступлениях.

Этот пример показывает, почему общая реакция может быть выше эластичности, если рост сопровождают меры, повышающие доходы бюджета. Мера, снижающая поступления, может дать результат ниже скорректированной оценки эластичности; при небольших дискреционных изменениях оценки могут быть близкими. Универсального порядка нет: результат зависит от решений в области политики, данных и метода оценки. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Некоторые изменения поступлений возникают в рамках действующего законодательства по мере изменения экономики. При прогрессивном подоходном налоге номинальная зарплата может переводить все больше людей в более высокие налоговые диапазоны, если пороги не индексируются; это явление часто называют «ползучестью» налоговых порогов. Прибыль компаний, потребление домохозяйств и занятость также могут менять объем поступлений при прежних правилах. Так доходы бюджета меняются без принятия нового налогового закона.

К дискреционным изменениям относятся установленная законом корректировка ставки, новая льгота, пересмотр порога или изменение законодательно определенной налоговой базы. Важны и административные меры. Улучшение взыскания, правила подачи деклараций, сроки расчетов или изменение соблюдения требований могут влиять на фактические поступления; исследования классифицируют такие эффекты по-разному. Само название «общая реакция поступлений» не показывает, какой механизм преобладал.

<!-- learn:illustration -->

Для более широкого контекста понятие автоматических стабилизаторов описывает, как действующие налоги и пособия реагируют на экономические условия без нового политического решения. Это связано с оценкой общей реакции поступлений, но не совпадает с ней: последняя также отражает дискреционные налоговые меры и может включать другие источники изменения доходов. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Налоги взимаются с конкретных юридически определенных и экономических баз, а не с ВВП как единой неделимой суммы. Подоходный налог зависит от налогооблагаемого дохода, правил вычетов и необлагаемых сумм. Налог на прибыль компаний реагирует на налогооблагаемую прибыль, которая может быть более изменчивой, чем выпуск. Косвенные налоги зависят от облагаемых расходов, ставок, льгот, возмещений и собираемости. Социальные взносы часто связаны с охватываемой ими заработной платой, а налог на имущество может меняться только после переоценки или пересмотра ставок.

Когда исследователи используют ВВП как приближение, коэффициент поступлений отражает как минимум две зависимости: как налоговая база меняется вместе с ВВП и как поступления меняются вслед за этой базой. Если база растет медленнее ВВП, оценка реакции относительно ВВП может быть ниже даже при стабильных поступлениях на единицу базы. Для анализа отдельного налога данные о его базе могут улучшить сравнение, если они доступны.

Имеет значение и состав экономики. Переход к отраслям с высокой прибылью или рост импорта, облагаемого налогами на потребление, могут менять поступления относительно ВВП. Инфляция способна увеличить номинальные зарплаты, цены или прибыль и поднять поступления даже при небольшом изменении реального выпуска. Аналитикам нужно указывать, являются ли ряды поступлений и ВВП номинальными или реальными, как они скорректированы и совпадают ли охват и сроки учета.

Единой корректировки, которая давала бы бесспорную «истинную» эластичность, нет. Метод пропорциональной корректировки оценивает и исключает поступления, связанные с выявленными дискреционными мерами. Метод неизменной структуры ставок применяет налоговые правила базового года к налоговым базам последующих лет. В регрессионных моделях могут использоваться дополнительные контрольные переменные или индикаторы изменения политики. Для каждого метода нужны свои данные, в том числе сведения о сроках и предполагаемом эффекте мер. В обзоре МВФ описаны несколько таких подходов и требования к данным. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Модель все равно может не учесть льготу, поведенческую реакцию, задержку платежей или изменение контроля за исполнением правил. И наоборот, показатель политики может коррелировать с деловым циклом: например, власти могут менять налоги в ответ на замедление экономики. Оценка, в которой учтена только налоговая ставка, может не отражать изменения базы, льгот, администрирования или способа введения меры. Сравнение МВФ за 2023 год подчеркивает, что результаты зависят от оценивателя, вида налога, выборки стран и набора контрольных факторов. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Это статистические зависимости за прошлые периоды, а не автоматические причинно-следственные эффекты. Оцененный коэффициент не доказывает, что рост вызвал изменение поступлений, и не гарантирует, что предлагаемое налоговое изменение принесет такой же доход.

В краткосрочной перспективе на поступления влияют даты подачи деклараций, возвраты, задолженность, изменчивость прибыли и сроки налоговых мер. Некоторые базы реагируют быстро, тогда как начисления или сбор платежей могут отставать. Краткосрочные коэффициенты описывают реакцию в ближайшем периоде при выбранной модели и частоте данных.

Долгосрочные оценки дают больше времени для адаптации связи между экономической активностью и поступлениями. Они могут отличаться от краткосрочных из-за изменений в структуре доходов, прибыли, потребления, налоговых правил и соблюдения требований. Исследования ОЭСР и МВФ показывают разные краткосрочные и долгосрочные закономерности для разных налогов и выборок. Поэтому важно указывать период и метод оценки, а не считать «общую реакцию поступлений» неизменным свойством страны. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Эластичность часто полезна, когда аналитикам нужен сценарий поступлений при неизменной политике, а общая реакция — когда нужно описать, как фактические поступления менялись относительно экономической активности. Для прогноза все равно нужны прогноз соответствующей налоговой базы, предположения о действующих правилах и соблюдении требований, а также возможные поведенческие реакции. Ни один из коэффициентов сам по себе не является прогнозом. О том, как налоги и пособия могут смягчать спад, см. материал об автоматических стабилизаторах. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Перед сравнением двух коэффициентов проверьте:

• Охват поступлений: все налоги, один их вид или один уровень власти.
• Экономическая база: ВВП, национальный доход, потребление, фонд оплаты труда или законодательно определенная налоговая база.
• Учет политики: включает ли оценка дискреционные изменения, контролирует их или корректирует поступления с их учетом.
• Горизонт и метод: краткосрочный или долгосрочный период, временной интервал выборки, частота данных, оцениватель и диапазон неопределенности.
• Единицы и сроки учета: номинальные или реальные ряды, кассовый или начисленный метод, сезонная корректировка и задержки поступлений.

Затем уточните, для какого вывода используют оценку. Коэффициент общей реакции может обобщать, как поступления реагировали в прошлом при наблюдавшейся налоговой политике. Оценка эластичности пытается выделить реакцию в заданных рамках политики. Ни одна из них не устанавливает, справедлива, устойчива или эффективна налоговая система, и ни одна не заменяет прогноз поступлений для конкретной страны.

Для сравнения см. статьи о налогах и пособиях как автоматических стабилизаторах, связи государственных расходов и налоговых изменений с выпуском, циклически скорректированных бюджетных балансах и различии между бюджетным дефицитом и государственным долгом. Эти понятия отвечают на разные вопросы, даже если используют некоторые общие данные о поступлениях.