Siapa Sebenarnya Menanggung Cukai? Memahami Beban Cukai

Undang-undang cukai menetapkan pihak yang mempunyai liabiliti cukai di sisi undang-undang serta pihak yang perlu memungut atau membayar cukai. Peranan pentadbiran ini berkaitan, tetapi tidak menjawab persoalan ekonomi. Peruncit boleh bertanggungjawab memungut cukai nilai tambah daripada pelanggan dan menyerahkannya kepada perbendaharaan, sedangkan beban akhir dikongsi melalui harga, upah dan pulangan. Pertubuhan Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) membezakan liabiliti cukai statutori, tanggungjawab pembayaran statutori dan insiden ekonomi sebagai aspek percukaian perniagaan yang berasingan. {source:oecdTaxIncidence2017}

Beban ekonomi menerangkan pihak yang kehilangan kuasa beli atau pendapatan berbanding keadaan andaian tanpa cukai. Perbandingan andaian ini penting: persoalannya bukan sekadar pihak yang mengeluarkan wang hari ini, tetapi cara cukai mengubah harga, kuantiti, upah, keuntungan dan syarat lain. Jawapannya bergantung pada tindak balas pengguna dan pengeluar serta pilihan alternatif yang tersedia kepada mereka.

Tiga soalan berikut wajar dipisahkan:

1. Pihak manakah yang dikenakan cukai di sisi undang-undang? Undang-undang atau peraturan menamakan individu atau entiti yang mempunyai kewajipan cukai.
2. Pihak manakah yang membayar atau menyerahkan cukai? Syarikat, majikan, platform atau individu mungkin memindahkan bayaran cukai kepada kerajaan.
3. Pihak manakah yang menanggung kos ekonomi? Pembeli, pekerja, pemilik, pembekal atau gabungan beberapa pihak mungkin akhirnya kehilangan kuasa beli atau pendapatan.

Kenyataan bahawa “syarikat membayar” cukai tertentu mungkin menerangkan peraturan undang-undang atau urusan pembayaran tanpa menjawab soalan ketiga. Sebaliknya, pihak yang dinamakan sebagai pembayar cukai dalam undang-undang juga mungkin menanggung sebahagian kos sahaja. {source:oecdTaxIncidence2017}

Bayangkan sebuah pasaran kompetitif bagi satu barangan. Sebelum cukai, pembeli membayar harga pasaran P₀, penjual menerima harga yang sama, iaitu P₀, dan kuantiti yang didagangkan ialah Q₀. Kini kenakan cukai sebanyak t bagi setiap unit yang dijual. Selepas cukai, pembeli membayar harga kasar Pᵦ, manakala penjual menerima harga bersih Pₛ selepas membayar cukai:

Pᵦ − Pₛ = t

Perbezaan ini ialah jurang harga akibat cukai (tax wedge). Peraturan kerajaan menentukan pihak yang secara rasmi membayar amaun tersebut, tetapi pelarasan pasaran menentukan cara jurang itu dibahagikan antara kenaikan harga yang dibayar pembeli dengan pengurangan hasil bersih penjual. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Kebiasaannya, kuantiti yang didagangkan berkurang kerana pembeli berdepan harga lebih tinggi dan penjual menerima nilai yang lebih rendah bagi setiap unit. “Penjual membayar cukai” tidak bermaksud “penjual menanggung seluruh kosnya.” Jika penjual membayar cukai tetapi boleh menaikkan harga, sebahagian beban mungkin beralih kepada pembeli. Jika pembeli yang membayar cukai, penjual masih boleh terjejas apabila permintaan merosot lalu harga sebelum cukai turun. Dalam model pasaran kompetitif standard, menukar pihak yang menyerahkan bayaran cukai tidak dengan sendirinya mengubah jurang harga atau pembahagian ekonomi. Namun, kos pentadbiran atau kekangan aliran tunai dalam keadaan sebenar boleh menjadikan pihak yang ditetapkan oleh undang-undang relevan.

Jurang harga menerangkan perbezaan harga seunit. Ia tidak menunjukkan jumlah hasil cukai kerajaan, isi rumah yang menanggung bahagian terbesar berbanding pendapatannya, atau jumlah lebihan masyarakat yang hilang. Perkara ini berkaitan, tetapi merupakan persoalan yang berbeza.

<!-- learn:illustration -->

Ilustrasi di bawah bersifat konseptual. Ilustrasi itu menunjukkan cara jurang harga akibat cukai seunit dibahagikan kepada kenaikan harga yang dibayar pembeli dan penurunan hasil bersih penjual. Ia tidak memaparkan kadar cukai, harga yang benar-benar diperhatikan atau peraturan negara tertentu.

Keanjalan harga mengukur sejauh mana kuantiti bertindak balas terhadap perubahan harga. Jika pembeli mempunyai sedikit pilihan pengganti atau memerlukan sesuatu barangan, permintaan mungkin agak tidak anjal. Jika pengguna mudah beralih kepada produk lain, permintaan mungkin lebih anjal. Penawaran lebih anjal apabila pengeluar boleh mengubah pengeluaran, memasuki atau meninggalkan pasaran, atau mengalihkan sumber kepada kegunaan lain tanpa menanggung kos besar.

Bagi cukai seunit yang kecil berhampiran keseimbangan awal pasaran kompetitif, model standard memberikan bahagian anggaran berikut:

Bahagian cukai yang ditanggung pembeli = εₛ ÷ (εₛ + |εᵈ|)

Bahagian cukai yang ditanggung penjual = |εᵈ| ÷ (εₛ + |εᵈ|)

Di sini, εₛ ialah keanjalan harga penawaran yang bernilai positif, manakala εᵈ ialah keanjalan harga permintaan yang bernilai negatif. Nilai mutlak memudahkan perbandingan magnitudnya. Bahagian pembeli ialah kenaikan harga yang dibayarnya dibahagi amaun cukai. Bahagian penjual ialah penurunan harga yang diterimanya dibahagi amaun cukai. Dalam model ini, kedua-dua bahagian berjumlah 1.

Arah hubungan ini mungkin kelihatan bertentangan dengan intuisi pada awalnya: pihak yang kurang responsif terhadap perubahan harga lazimnya menanggung bahagian jurang yang lebih besar. Jika permintaan lebih tidak anjal berbanding penawaran, pembeli sukar mengurangkan pembelian dengan banyak, maka beban lebih cenderung muncul sebagai kenaikan harga yang mereka bayar. Jika penawaran lebih tidak anjal berbanding permintaan, pengeluar mempunyai lebih sedikit cara untuk mengalihkan sumber, maka beban lebih cenderung muncul sebagai hasil bersih yang lebih rendah.

Sebagai contoh, jika keanjalan penawaran ialah 0.6 dan nilai mutlak keanjalan permintaan ialah 0.8, bahagian anggaran pembeli ialah 0.6 dibahagi dengan jumlah 0.6 dan 0.8, iaitu kira-kira 42.9%. Penjual menanggung kira-kira 57.1%. Angka ini ialah bahagian jurang harga seunit dalam model—bukan peratus pendapatan isi rumah, jumlah kehilangan kebajikan atau bahagian bil cukai sebenar. Jika cukai besar, keanjalan berubah atau struktur pasaran berlainan, formula setempat ini mungkin tidak menghasilkan jawapan yang tepat.

Andaikan sebuah pasaran hipotesis mempunyai permintaan Qᵈ = 180 − 4Pᵦ dan penawaran Qˢ = 40 + 3Pₛ. Sebelum cukai, pembeli dan penjual berdepan harga yang sama. Apabila kuantiti permintaan disamakan dengan kuantiti penawaran, harganya ialah US$20 dan kuantiti dagangan ialah 100 unit. Pada titik awal itu, keanjalan permintaan ialah −0.8 dan keanjalan penawaran ialah 0.6.

Kini kenakan cukai US$7 seunit dan andaikan penjual membayarnya. Harga selepas cukai mestilah memenuhi Pᵦ − Pₛ = US$7, sementara kuantiti penawaran dan permintaan perlu sepadan. Hasil pengiraannya:

• Pembeli membayar US$23 bagi setiap unit, iaitu US$3 lebih tinggi daripada sebelumnya.
• Selepas membayar cukai, penjual menerima US$16 seunit, iaitu US$4 kurang daripada sebelumnya.
• Kuantiti dagangan turun daripada 100 kepada 88 unit.

Jurang US$7 dibahagikan kepada kenaikan US$3 pada harga kasar pembeli dan penurunan US$4 pada hasil bersih penjual. Pembeli menanggung 3 dibahagi 7, kira-kira 42.9% daripada jurang seunit, manakala penjual menanggung 4 dibahagi 7, kira-kira 57.1%. Hasil tepat ini sepadan dengan bahagian berdasarkan keanjalan awal kerana contoh menggunakan garis penawaran dan permintaan lurus dalam julat tersebut.

Hasil cukai ialah US$7 × 88 = US$616. Bagi 88 unit yang masih dijual, kenaikan harga di pihak pembeli berjumlah US$264 dan pengurangan hasil di pihak penjual berjumlah US$352; kedua-duanya menjumlahkan bayaran cukai US$616 yang diterima kerajaan. Sebanyak 12 unit yang tidak lagi didagangkan turut menghasilkan segi tiga kerugian kecekapan sebanyak US$42 dalam model linear ini: satu perdua × US$7 × 12. US$42 itu ialah lebihan yang hilang, bukan hasil cukai atau amaun tambahan yang dikutip kerajaan.

Semua nilai dalam contoh ini ialah andaian yang direka untuk menerangkan mekanisme. Contoh ini mengandaikan satu pasaran kompetitif, garis penawaran dan permintaan lurus yang kekal, cukai seunit yang tetap, tiada limpahan dan tiada perubahan pada mutu produk atau harga lain. Penilaian penanggungan cukai sebenar memerlukan bukti tentang perubahan cukai yang berlaku dan perbandingan tanpa cukai yang boleh dipertahankan.

Bagi cukai jualan atau cukai nilai tambah, pembeli mungkin melihat harga lebih tinggi semasa membuat bayaran, manakala syarikat mungkin menanggung sebahagian jurang melalui margin yang lebih kecil atau bayaran lebih rendah kepada pembekal dan pekerja. Tahap pemindahan cukai berbeza mengikut keadaan pasaran. Pejabat Belanjawan Kongres Amerika Syarikat (CBO) menyatakan bilangan syarikat, kemungkinan kemasukan firma baharu dan kepekaan harga relatif permintaan serta penawaran boleh mempengaruhi jumlah cukai tidak langsung yang dipindahkan kepada pengguna. Kaedah anggaran belanjawannya khusus untuk analisis kerajaan persekutuan AS, bukannya anggaran penanggungan cukai yang universal. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Bagi cukai gaji yang dibayar majikan, majikan mungkin menjadi pembayar menurut undang-undang, tetapi dalam jangka panjang beban ekonomi boleh dikongsi melalui upah, faedah, pekerjaan, keuntungan atau harga yang lebih rendah. Pembahagiannya bergantung pada penawaran dan permintaan buruh, rundingan, asas cukai dan penggunaan hasil cukai. CBO menyatakan bukti empirikal tentang penanggungan cukai gaji di Amerika Syarikat adalah terhad dan tidak boleh digunakan secara umum bagi perubahan cukai gaji persekutuan AS. Anggaran CBO sendiri bergantung pada model yang dipermudah dan berbeza mengikut kadar, ambang dan asas cukai khusus yang diubah. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Bagi cukai pendapatan korporat, pemegang saham tidak semestinya satu-satunya kumpulan yang terjejas. Pelaburan mungkin berubah, modal boleh berpindah antara sektor atau merentas sempadan, manakala permintaan buruh atau harga pengguna juga boleh bertindak balas. Hasil teori dan empirikal bergantung pada andaian tentang ekonomi, mobiliti, struktur pasaran dan jangka masa. Anggaran daripada satu kajian tertentu tidak wajar dijadikan peraturan pembahagian yang universal. {source:oecdTaxIncidence2017}

Bagi tarif, pengimport bertanggungjawab di sisi undang-undang untuk membayar duti kastam. Namun, jika pengeksport menurunkan harga eksport, sebahagian beban mungkin ditanggung pengeluar asing. Penanggungan bergantung pada barangan yang terjejas, keadaan pasaran dan jumlah duti. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Contoh ini membincangkan penanggungan cukai dalam pasaran tertentu. Kesan yang lebih luas terhadap kebajikan isi rumah turut bergantung pada pihak yang membeli barangan, memiliki syarikat, bekerja dalam industri terjejas dan menerima faedah atau perkhidmatan awam yang dibiayai hasil cukai.

Keanjalan bukan label kekal yang melekat pada sesuatu cukai. Dalam jangka pendek, pembeli mungkin terikat dengan peralatan sedia ada, perjanjian sewa atau rutin, manakala syarikat mungkin tidak dapat mengubah kapasiti serta-merta. Dalam jangka lebih panjang, pembeli boleh bertukar produk, pembekal boleh memasuki atau meninggalkan pasaran, pekerja boleh berpindah kerja dan pelabur boleh mengalihkan modal kepada kegunaan lain. Apabila pilihan alternatif bertambah sehingga permintaan atau penawaran menjadi lebih anjal, penanggungan cukai mungkin berubah.

Reka bentuk cukai juga boleh mempengaruhi lebih daripada satu peringkat pengeluaran. Cukai ke atas input perantaraan mengubah pendapatan yang tersedia untuk membayar modal dan buruh, manakala cukai pada jualan akhir dikenakan pada titik lain dalam rantaian bekalan. Kaedah anggaran belanjawan CBO bagi AS membezakan cukai input pada peringkat perantaraan daripada cukai runcit ketika menganggarkan pelarasan hasil cukai pendapatan dan cukai gaji yang mengimbangi penerimaan cukai tidak langsung. Ini ialah kaedah analisis belanjawan persekutuan, bukannya hasil penanggungan cukai yang universal. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Bukti tidak mensyaratkan harga pengguna meningkat tepat sebanyak amaun cukai. Cukai mungkin dipindahkan sebahagian atau sepenuhnya; dalam keadaan tertentu, kenaikan harga mungkin melebihi cukai statutori, fenomena yang kadangkala disebut pemindahan cukai berlebihan. Tinjauan CBO menyatakan hasil kajian yang diterbitkan merangkumi pemindahan di bawah dan di atas kadar penuh. Ini bukan ramalan biasa bagi semua pasaran, tetapi alasan untuk mengukur tindak balas harga sebenar dan bukannya membuat kesimpulan daripada peraturan bertulis sahaja. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Bukti tentang cukai gaji juga menunjukkan kepentingan jangka masa dan butiran dasar. Perubahan kadar yang dikenakan pada semua pendapatan tidak sama dengan cukai tambahan ke atas pendapatan yang melebihi ambang tertentu. Anggaran keseimbangan separa mengetepikan kesan ekonomi yang lebih luas; analisis keseimbangan umum boleh merangkumi perubahan pengeluaran, permintaan buruh dan cara hasil digunakan. Kertas kerja CBO membezakan kes-kes ini dan tidak menawarkan satu peratusan beban bagi setiap jenis cukai gaji. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Beban cukai boleh merujuk kepada kos ekonomi yang ditanggung oleh satu kumpulan, pembahagian kos antara isi rumah, atau kehilangan lebihan berbanding situasi tanpa cukai. Maksudnya perlu dinyatakan. Amaun pada bil cukai ialah bayaran dari segi perakaunan; ia tidak semestinya sama dengan beban ekonomi akhir pihak yang membayar.

Hasil cukai ialah jumlah yang dikutip kerajaan. Dalam contoh pasaran tadi, hasil sama dengan cukai seunit didarab kuantiti yang dijual selepas cukai. Hasil boleh membiayai pindahan, perkhidmatan awam atau pelaburan awam. Untuk menilai kesan fiskal bersih terhadap isi rumah, penganalisis mungkin perlu mempertimbangkan cukai bersama perbelanjaan atau faedah yang dibiayainya. Jadual cukai upah rentas negara OECD menunjukkan amaun rasmi yang dibayar pekerja dan majikan berdasarkan andaian isi rumah tertentu; OECD mengingatkan bahawa penanggungan ekonomi boleh berubah apabila upah diselaraskan. Jadual itu bukan ukuran lengkap kebajikan bersih setiap isi rumah daripada kerajaan. {source:oecdTaxingWages2026}

Kos kecekapan atau kerugian kecekapan ialah konsep lain. Dalam rajah penawaran-permintaan standard, cukai menghalang sebahagian urus niaga yang sebelum cukai boleh menguntungkan pembeli dan penjual. Keuntungan yang hilang daripada urus niaga yang tidak berlaku itu tidak dipindahkan kepada perbendaharaan. Jumlahnya bergantung pada tindak balas kuantiti, bentuk lengkung dan sama ada cukai bertujuan menangani kesan luaran.

Pembahagian juga penting. Cukai dengan kesan harga yang sama mungkin mengambil bahagian lebih besar daripada belanjawan isi rumah berpendapatan rendah jika mereka membelanjakan bahagian pendapatan yang lebih besar untuk barangan bercukai. Cukai lain mungkin lebih banyak ditanggung pemilik modal atau pekerja dalam sektor terjejas. Analisis penanggungan cukai dan pertimbangan keadilan berkaitan tetapi tidak serupa: yang pertama menganggarkan pihak yang menanggung kos menurut model atau bukti; yang kedua menerapkan kriteria sosial pada pembahagian tersebut.

Sebagai contoh, dua isi rumah mungkin membayar amaun tambahan yang sama apabila membeli barangan serupa, tetapi amaun itu masih boleh mengambil bahagian lebih besar daripada belanjawan isi rumah berpendapatan rendah. Jika hasil cukai kemudiannya membiayai pindahan atau perkhidmatan awam untuk isi rumah tertentu, kesan agihan bersih berubah lagi. Oleh itu, harga di tempat cukai dikutip atau identiti pembayar sahaja tidak mencukupi untuk menilai keseluruhan kesan agihannya.

Sebelum menerima kenyataan bahawa sesuatu cukai “ditanggung oleh” pengguna, pekerja atau syarikat, tanyakan:

1. Adakah kenyataan itu merujuk kepada liabiliti undang-undang, pihak yang membayar, pemindahan ke harga, perubahan pendapatan atau kebajikan?
2. Apakah asas cukai, perubahan kadar, pasaran, negara dan tempoh yang dikaji?
3. Apakah keadaan perbandingannya: berapakah harga, upah, kuantiti atau pulangan sekiranya tiada cukai?
4. Tindak balas penawaran, permintaan, pasaran buruh atau mobiliti modal yang manakah dimasukkan?
5. Adakah anggaran hanya meliputi pasaran keseimbangan separa atau kesan lebih luas, termasuk perbelanjaan yang dibiayai hasil cukai?
6. Adakah hasilnya ramalan teori, anggaran empirikal atau jadual perakaunan statutori?

Walaupun kajian meneliti cukai yang sama, perubahan kadar, pasaran dan tempoh analisis mungkin berlainan. Satu anggaran mungkin hanya memerhatikan harga barangan tertentu, manakala anggaran lain menjejaki upah atau pulangan syarikat; hasilnya tidak boleh saling menggantikan secara langsung dan tidak semestinya bercanggah. Apabila memetik sesuatu bahagian agihan, nyatakan objek anggaran, keadaan perbandingan dan tempohnya supaya dapatan pasaran tertentu tidak digeneralisasikan kepada beban cukai semua isi rumah.

Penanggungan cukai tidak sama dengan kadar cukai statutori, kadar purata atau kadar marginal isi rumah, mahupun jurang cukai antara jumlah kos buruh dengan gaji bersih yang diterima. Ukuran tersebut menjawab soalan yang berlainan. Contohnya, pengiraan OECD dalam *Taxing Wages* menyeragamkan andaian isi rumah dan pendapatan untuk membandingkan cukai buruh formal antara negara anggota; pengiraan itu tidak menyatakan bahawa bahagian kos ekonomi yang sama semestinya kekal pada pihak yang dinamakan sebagai pembayar. {source:oecdTaxingWages2026}

Untuk soalan berkaitan, baca cara cukai dan pindahan menstabilkan pendapatan isi rumah ketika kemelesetan, cara pengganda fiskal mengukur tindak balas output terhadap dasar fiskal dan perkara yang ditunjukkan oleh bahagian buruh tentang pendapatan yang dijana dalam pengeluaran. Setiap panduan membincangkan aspek fiskal dan pendapatan yang berlainan.