Memahami Pengganda Fiskal: Perbelanjaan, Cukai dan KDNK

Pengganda fiskal ialah nisbah yang meringkaskan hubungan antara perubahan dasar fiskal dengan output ekonomi. Bentuk umumnya ialah:

Pengganda fiskal = perubahan output berbanding garis dasar ÷ tindakan fiskal atau kos belanjawan yang ditakrifkan

Formula ringkas ini menyembunyikan beberapa pilihan penting. Output mungkin bermaksud KDNK benar pada tarikh tertentu, perubahan KDNK sepanjang setahun atau jumlah tindak balas selama beberapa tahun. Penyebutnya mungkin satu dolar pembelian kerajaan, satu dolar permintaan langsung, perubahan hasil cukai, bayaran pindahan atau kos belanjawan sesuatu dasar. Pengganda cukai juga bergantung pada konvensyen tanda: kenaikan cukai dan pemotongan cukai bergerak ke arah bertentangan, dan kajian tidak semuanya menyatakan nisbah dengan cara yang sama. Semak takrif sumber sebelum membandingkan dua angka.

Congressional Budget Office (CBO) membezakan pengganda permintaan, yang merumuskan perubahan output tidak langsung bagi setiap dolar permintaan langsung, daripada pengganda output, yang merumuskan kesan penuh dasar terhadap output jangka pendek berbanding kos belanjawannya. Perbezaan ini membantu menjelaskan mengapa dua laporan boleh menggunakan istilah “pengganda fiskal” tetapi mengira nisbah yang berlainan. CBO menghuraikan konsep itu dalam [analisis dasar fiskal jangka pendek]({source:cboShortTermFiscalPolicyMultipliers}) dan [penerangan tentang cara ia menganalisis kesan dasar fiskal]({source:cboFiscalPolicyEffects}).

Sebagai contoh yang sengaja bersifat hipotetikal, katakan dasar sekali sahaja mempunyai kos belanjawan AS$100 bilion dan model menganggarkan bahawa KDNK benar dalam tempoh satu tahun yang dinyatakan adalah AS$80 bilion lebih tinggi berbanding garis dasar tanpa dasar. Mengikut takrif itu, nisbahnya ialah AS$80 bilion ÷ AS$100 bilion = 0.8. Pengiraan ini tidak bermaksud dasar itu memulangkan 80% kosnya kepada perbendaharaan melalui cukai, menjamin pulangan, atau akan memberi kesan sama pada tahun lain. AS$80 bilion ialah tindak balas output yang dimodelkan, bukannya anggaran hasil cukai atau pemerhatian semasa.

Kesan awal bergantung pada perubahan dasar tersebut. Apabila agensi kerajaan membeli perkhidmatan yang dihasilkan di dalam negara, pembelian itu boleh terus menambah permintaan bagi perkhidmatan tersebut. Bayaran pindahan berbeza: bayaran itu sendiri bukan pembelian barangan atau perkhidmatan baharu yang dihasilkan dalam pengiraan KDNK. Pindahan boleh mempengaruhi output apabila penerima menggunakan sebahagian daripada pendapatan boleh guna tambahan untuk membeli barangan dan perkhidmatan. Pemotongan cukai juga mengubah pendapatan boleh guna, tetapi kesan permintaan pusingan pertamanya bergantung pada jumlah yang dibelanjakan, disimpan atau digunakan untuk membayar hutang.

Pembelian awal menjadi pendapatan pekerja dan perniagaan. Sesetengah penerima mungkin membelanjakan sebahagian pendapatan itu, lalu menghasilkan pusingan permintaan seterusnya. Pembekal boleh menambah waktu kerja atau pengeluaran, manakala perniagaan membuat pesanan daripada firma lain. Itulah kesan tidak langsung. Kesan ini boleh menguatkan perubahan permintaan awal, tetapi juga boleh diimbangi oleh simpanan, import, kenaikan harga, kelewatan atau perubahan kadar faedah. CBO menerangkan bahawa analisis jangka pendeknya menggabungkan kesan langsung dengan kesan tidak langsung yang boleh menguatkan atau mengimbangi kesan tersebut.

Pengganda yang biasa diajar di bilik darjah menggambarkan satu kemungkinan rantaian ini. Dalam model ekonomi tertutup yang sangat ringkas, dengan kapasiti terbiar, harga tetap, tanpa cukai atau import, dan bahagian tetap setiap dolar tambahan dibelanjakan untuk penggunaan, pusingan perbelanjaan berulang membentuk janjang geometri. Hasil itu menerangkan mekanisme asas; ia bukan anggaran sedia guna untuk dasar sebenar. Ekonomi sebenar merangkumi cukai, simpanan, import, had kapasiti, jangkaan dan tindak balas dasar monetari. Oleh itu, pembelian kerajaan, pemotongan cukai dan pindahan boleh memberi kesan awal yang berlainan walaupun kos belanjawan tajuknya sama.

Pesanan peralatan atau kerja pembinaan boleh terus menghasilkan permintaan kepada pembekal, tetapi kos belanjawannya mungkin dibayar dari semasa ke semasa dan kerja boleh mengambil masa bertahun-tahun untuk bermula. Pemotongan cukai mempengaruhi permintaan melalui individu dan firma yang menerimanya. Pindahan meningkatkan pendapatan penerima tanpa dikira sebagai pengeluaran kerajaan itu sendiri. Maka, kos belanjawan yang sama boleh menghasilkan jumlah perbelanjaan segera yang berlainan, dan masa perbelanjaan itu juga mungkin berbeza.

Keadaan penerima penting. Isi rumah yang sukar mendapatkan pinjaman mungkin membelanjakan lebih banyak bayaran sementara berbanding isi rumah yang boleh meratakan perbelanjaan dengan menggunakan simpanan atau kredit. Perubahan cukai kekal boleh mempengaruhi jangkaan sumber sepanjang hayat dengan cara berbeza daripada perubahan sementara. CBO menyatakan bahawa pemotongan cukai sementara secara amnya memberi kesan lebih kecil kepada pembelian berbanding pemotongan kekal, dan isi rumah berpendapatan rendah lebih cenderung membelanjakan kenaikan pendapatan boleh guna berbanding isi rumah berpendapatan tinggi. Ini ialah kecenderungan yang digunakan dalam analisis dasar, bukannya peraturan untuk meramal tingkah laku setiap isi rumah.

Reka bentuk dasar turut mempengaruhi sama ada dana sampai kepada penerima yang disasarkan dengan cepat. Syarat kelayakan, langkah permohonan, keupayaan perolehan dan kesiapsiagaan pembinaan boleh melambatkan pelaksanaan. Langkah yang diluluskan semasa kemerosotan ekonomi mungkin hanya menyokong permintaan selepas keadaan ekonomi berubah. Kajian yang membandingkan peruntukan belanjawan, pengeluaran tunai dan masa perbelanjaan penerima mungkin melaporkan kesan yang berlainan. Apabila menilai dasar, tanya jumlah yang digunakan sebagai penyebut dan bila permintaan sebenar dijangka berlaku.

Jika perniagaan mempunyai peralatan yang tidak digunakan dan pekerja sedang mencari pekerjaan, permintaan tambahan mungkin mendorong firma meningkatkan pengeluaran dan pengambilan pekerja. Apabila kapasiti sudah terhad, firma mungkin menaikkan harga, bersaing untuk mendapatkan pekerja dan bahan yang terhad, atau mengalihkan sumber daripada pembeli lain. Jurang output positif ialah satu petunjuk tekanan kapasiti, tetapi ia merupakan anggaran dan bukannya had yang diperhatikan secara langsung; lihat cara KDNK berpotensi dan jurang output diukur. Oleh itu, tindakan fiskal yang sama boleh memberi kesan berbeza terhadap output benar pada tahap kitaran perniagaan yang berlainan.

Dasar monetari boleh menguatkan atau mengimbangi permintaan fiskal. Jika bank pusat menaikkan kadar faedah sebagai tindak balas kepada permintaan dan tekanan inflasi yang lebih tinggi, pinjaman dan perbelanjaan yang sensitif kepada kadar faedah mungkin melemah, lalu mengurangkan tindak balas output. Sesetengah kajian mendapati pengganda lebih besar apabila kadar dasar hampir kepada had bawah berkesan dan dasar monetari tidak mengimbangi peluasan fiskal. CBO menyatakan kesan permintaan tidak langsung paling besar apabila kadar faedah jangka pendek hampir sifar. [Analisis IMF 2020 tentang kemelesetan akan datang]({source:imfWEOFiscalMultipliers2020}) turut menganggarkan kesan lebih besar apabila pasaran buruh mempunyai kelonggaran dan dasar monetari menyokong. Dapatan itu ialah hubungan anggaran di bawah keadaan tertentu; ia bukan ramalan bahawa sebarang rangsangan semasa akan menghasilkan pengganda tertentu.

Hasilnya juga boleh berbeza antara negara. Aturan kadar pertukaran, bahagian perbelanjaan yang digunakan untuk import, akses kepada kredit, kredibiliti dasar dan tindak balas bank pusat semuanya membentuk jumlah permintaan yang kekal tertumpu pada output domestik. Analisis dasar persekutuan AS tidak boleh terus digunakan untuk ekonomi, instrumen dasar atau tempoh yang lain. [Nota teknikal IMF tentang saiz, penentu dan penggunaan pengganda fiskal]({source:imfFiscalMultiplierDeterminants}) mengulas sebab anggaran bergantung pada dasar dan konteks ekonomi. Nota itu menyediakan rangka kerja untuk mentafsir anggaran, bukannya satu pekali yang sesuai untuk setiap negara.

Pengganda kesan serta-merta mengukur tindak balas output pada atau hampir dengan permulaan dasar. Pengganda satu tahun bertanya tentang tindak balas output selepas tempoh setahun yang ditetapkan. Pengganda kumulatif merangkum tindak balas output sepanjang beberapa tempoh berbanding dorongan fiskal yang ditakrifkan bagi tempoh tersebut. Penyelidik dan agensi mungkin menggunakan formula dan konvensyen masa yang berlainan, jadi label sahaja tidak menjadikan anggaran setanding.

Bayangkan dua analisis menilai dasar AS$100 bilion yang sama. Satu melaporkan KDNK berada AS$40 bilion melebihi garis dasar pada tahun pertama; satu lagi melaporkan jumlah tindak balas sepanjang empat tahun. Angka itu menjawab soalan yang berlainan walaupun kedua-duanya disebut pengganda. Angka pertama terikat pada tempoh awal; angka kedua merangkumi tempoh kemudian, apabila penerima mungkin telah membelanjakan pendapatan, bank pusat mungkin telah mengubah kadar dan dasar asal mungkin telah tamat. Tindak balas puncak, tindak balas pada hujung tahun dan jumlah sepanjang suku tahun juga bukan ukuran yang boleh saling menggantikan.

Semak sama ada ukuran output itu KDNK benar atau nominal, sama ada hasilnya perbezaan pada aras KDNK atau perubahan kadar pertumbuhan, dan sama ada tempohnya dinyatakan sebagai kadar tahunan atau jumlah terkumpul. Perbezaan ini mengelakkan peningkatan sementara pada aras output daripada dilaporkan sebagai kadar pertumbuhan yang kekal lebih tinggi. Untuk memahami output yang dilaraskan bagi inflasi berbanding output pada harga semasa, lihat KDNK nominal berbanding KDNK benar.

Bukan setiap dolar daripada langkah belanjawan menjadi satu dolar permintaan domestik. Penerima boleh menyimpan sebahagian pendapatan, membayar hutang atau membeli barangan import. Import mungkin memberi manfaat kepada pembeli, tetapi pengeluaran di luar negara bukan KDNK domestik. Firma mungkin menggunakan kontrak awam untuk memenuhi permintaan sedia ada dan bukannya menambah jumlah output. Jika pekerja mahir, bahan atau kapasiti pengangkutan terhad, projek boleh menaikkan harga atau menyingkirkan kegiatan lain.

Pembiayaan dan jangkaan juga penting. Jika dasar dibiayai melalui cukai yang mengurangkan perbelanjaan lain, dorongan permintaan bersih lebih kecil daripada jumlah perbelanjaan kasar sahaja. Pinjaman kerajaan boleh mempengaruhi kadar faedah dan pelaburan swasta, terutamanya dalam tempoh lebih panjang; pengganda jangka pendek tidak mengukur keseluruhan laluan pembiayaan itu. Orang ramai dan perniagaan juga mungkin mengubah perbelanjaan semasa jika menjangka dasar sementara akan berakhir tidak lama lagi atau cukai masa depan akan meningkat.

Ini bukan alasan untuk menganggap setiap dasar mempunyai pengganda rendah. Sebaliknya, inilah saluran yang perlu diambil kira dalam anggaran. Contohnya, pindahan tepat pada masanya kepada isi rumah yang berkemungkinan membelanjakannya mungkin berbeza daripada insentif cukai yang hanya digunakan apabila syarikat membuat pelaburan kemudian. Projek yang boleh dimulakan segera berbeza daripada peruntukan yang menunggu perancangan dan perolehan. Anggaran yang baik menyatakan butiran dasar, bukan memberikan satu pekali kepada semua perbelanjaan kerajaan.

Perubahan fiskal boleh mempengaruhi output melalui saluran lain selain permintaan jangka dekat. Cukai boleh mengubah insentif untuk bekerja, menyimpan atau melabur. Pelaburan awam boleh menambah prasarana, pendidikan atau penyelidikan yang berguna dan meningkatkan kapasiti pengeluaran jika dipilih serta dilaksanakan dengan baik. Pinjaman kerajaan boleh mengurangkan simpanan negara dan pelaburan swasta dari semasa ke semasa. Saluran ini boleh menggerakkan output jangka panjang ke arah yang berlainan.

CBO menganalisis kesan permintaan jangka pendek secara berasingan daripada kesan jangka panjang terhadap output berpotensi, menggunakan model yang berbeza dan julat anggaran untuk menggambarkan ketidakpastian. [Kertas CBO 2015 tentang pengganda fiskal dan analisis dasar]({source:cboFiscalMultiplierModels2015}) menerangkan sebab ahli ekonomi menggunakan model yang berlainan. [Kertas CBO 2026 tentang kaedah makroekonomi bagi akta penyelarasan 2025]({source:cboMacroEffects2025Reconciliation}) memberikan contoh terkini tentang pemetaan peruntukan dasar tertentu kepada saluran ekonomi dan model analisis; ia analisis khusus AS, bukannya jadual pengganda universal.

Oleh itu, pengganda jangka pendek bukan ukuran sama ada dasar itu berbaloi, mampu membiayai dirinya sendiri atau memberi peningkatan produktiviti yang berkekalan. Soalan tersebut memerlukan bukti tambahan tentang pengagihan, nilai awam, pelaksanaan, pembiayaan, inflasi dan keadaan jangka panjang tanpa dasar berkenaan. Sesuatu projek mungkin mempunyai pengganda jangka dekat yang sederhana tetapi menghasilkan aset awam yang berguna; projek lain mungkin menaikkan output seketika tanpa meningkatkan kapasiti pengeluaran. Nyatakan dengan jelas jangka masa dan objektif yang dimaksudkan.

Sebelum menggunakan pengganda, semak dasar dan keadaan pembandingnya. Adakah perubahan itu pembelian kerajaan, pemotongan cukai, kenaikan cukai, pindahan atau gabungannya? Adakah penyebutnya kos belanjawan kasar, perubahan permintaan langsung atau perubahan hasil cukai dengan tanda tertentu? Adakah anggaran itu untuk satu negara dan rejim dasar monetari tertentu? Adakah ekonomi dibandingkan dengan garis dasar tanpa dasar yang munasabah?

Kemudian periksa ukuran output dan masanya. Adakah hasilnya KDNK benar, pekerjaan, penggunaan atau ukuran lain? Adakah ia tindak balas selepas satu suku tahun, setahun atau secara kumulatif? Adakah kajian melaporkan purata, julat atau selang ketidakpastian? Adakah kelewatan pelaksanaan, import, pembiayaan cukai, tindak balas dasar monetari dan kemungkinan kesan penawaran diambil kira?

Akhir sekali, kenal pasti cara anggaran itu dihasilkan. Model makroekonomi mensimulasikan keadaan balas fakta berdasarkan andaian tentang isi rumah, firma dan peraturan dasar. Kajian empirikal menggunakan episod sejarah atau kejutan dasar, tetapi hasilnya bergantung pada cara kejutan dikenal pasti, tempoh dan negara yang dimasukkan dalam sampel, serta perubahan lain yang dikawal. CBO lazimnya melaporkan julat kerana anggaran pengganda permintaan tidak pasti. Anggaran titik ialah satu hasil bersyarat, bukannya pemalar fizikal atau ramalan tepat untuk belanjawan seterusnya.

Garis dasar bukan sekadar KDNK yang diperhatikan pada suku tahun lepas. Penstabil automatik boleh mengubah cukai dan faedah apabila ekonomi melemah walaupun penggubal undang-undang tidak meluluskan langkah baharu. Penganalisis perlu memisahkan tindakan budi bicara baharu daripada perubahan yang akan berlaku juga dan mengambil kira kejutan lain. Pertumbuhan KDNK yang diperhatikan sahaja bukan kesan dasar; pengganda membandingkan dua laluan yang ditakrifkan, satu dengan langkah tersebut dan satu tanpanya.

Apabila melaporkan pengganda dalam tajuk berita atau laporan dasar, nyatakan langkah, penyebut, jangka masa, ukuran output, garis dasar perbandingan dan andaian utama. Ini membolehkan pembaca membezakan “setiap AS$1 daripada dasar khusus ini dikaitkan dengan tindak balas KDNK model sebanyak ini dalam tempoh ini” daripada dakwaan lebih kuat—dan biasanya tidak disokong—bahawa setiap dolar awam secara automatik menghasilkan jumlah output yang sama.

Untuk konteks berkaitan, bandingkan defisit belanjawan tahunan dengan hutang kerajaan persekutuan serta KDNK berpotensi dengan jurang output. Artikel defisit menerangkan aliran belanjawan dan stok hutang; artikel jurang output menerangkan kapasiti yang dianggarkan. Kedua-duanya sahaja tidak menentukan pengganda bagi dasar tertentu.