Siapa membayar cukai? Tanggungan undang-undang, beban ekonomi dan keanjalan

Peraturan cukai menetapkan pihak yang bertanggungjawab membayar cukai menurut undang-undang atau pihak yang perlu mengutip dan menyerahkannya kepada kerajaan. Ahli ekonomi menyebutnya insiden statutori. Kedai mungkin melaporkan cukai jualan, majikan menyerahkan caruman berkaitan gaji, atau pengimport membayar duti kastam. Peraturan itu menunjukkan pihak yang mengurus pembayaran, tetapi dengan sendirinya tidak menunjukkan pihak yang kehilangan kuasa beli, pendapatan atau pilihan selepas orang dan syarikat menyesuaikan tingkah laku.

Insiden ekonomi bertanya pihak yang menjadi lebih rugi selepas harga, gaji, keuntungan, pekerjaan dan keputusan lain berubah. Penjual yang menyerahkan cukai jualan mungkin menaikkan harga yang dibayar pelanggan. Pembeli yang bertanggungan cukai menurut undang-undang pula boleh merundingkan harga sebelum cukai yang lebih rendah. Cukai gaji yang ditanggung secara rasmi oleh majikan boleh mempengaruhi upah, pengambilan pekerja, waktu bekerja, harga produk atau pulangan pemilik perniagaan. Pelarasan boleh dikongsi antara beberapa pihak. Oleh itu, ungkapan “syarikat yang membayar” atau “pelanggan yang membayar” sahaja tidak menerangkan pembahagian beban ekonomi.

Asingkan tiga langkah untuk mengelakkan kekeliruan: pihak yang diwajibkan membayar menurut undang-undang, pihak yang mengutip wang dan menyerahkannya kepada kerajaan, serta pihak yang mengalami kerugian ekonomi selepas pasaran menyesuaikan diri. Ketiga-tiga peranan itu boleh jatuh pada pihak yang sama, tetapi tidak semestinya. Model pasaran mudah membandingkan harga yang dibayar pembeli dengan harga bersih yang diterima penjual selepas cukai. Dasar yang lebih luas juga boleh mempengaruhi pekerja, pemilik modal, pengguna barangan berkaitan serta orang yang memasuki atau meninggalkan pasaran.

Bezakan beban cukai daripada hasil kerajaan. Hasil ialah jumlah yang diterima kerajaan. Beban ekonomi merujuk perubahan harga, pendapatan, peluang dan kebajikan akibat cukai. Jumlah hasil tidak menjawab cara kos itu dibahagikan antara pengguna, pekerja dan pemilik perniagaan.

Dalam pasaran kompetitif, pembeli mengambil kira harga yang dibayar, manakala penjual melihat harga bersih yang tinggal selepas kos dan cukai. Cukai sebanyak t bagi setiap unit mewujudkan jurang: harga pembeli bersamaan dengan harga bersih penjual ditambah t. Undang-undang boleh mewajibkan mana-mana pihak menyerahkan cukai, tetapi hasil pasaran tetap perlu mencerminkan jurang itu. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Selepas cukai dikenakan, harga kepada pembeli biasanya meningkat, harga bersih yang diterima penjual menurun dan jumlah unit yang dijual berkurang. Perbezaan antara kedua-dua harga ialah cukai bagi setiap unit yang terus dijual. Pembahagian jurang itu bergantung pada sejauh mana pembeli dan penjual boleh mengubah tingkah laku apabila harga berubah.

Bagi cukai kecil berhampiran keseimbangan dalam pasaran kompetitif, anggaran setempat berikut boleh digunakan:

• Bahagian pembeli ≈ keanjalan penawaran ÷ (keanjalan penawaran + nilai mutlak keanjalan permintaan).
• Bahagian penjual ≈ nilai mutlak keanjalan permintaan ÷ (keanjalan penawaran + nilai mutlak keanjalan permintaan).

Keanjalan mengukur tindak balas peratusan kuantiti terhadap perubahan harga dalam peratus. Ini anggaran setempat, bukannya peraturan bagi setiap cukai. Andaian model termasuk pasaran kompetitif, perubahan kecil, barangan dan tempoh yang ditakrifkan, serta tiada perubahan besar serentak pada kualiti, kuasa pasaran atau dasar. Intuisinya: pihak yang mempunyai lebih sedikit pilihan praktikal mempunyai ruang lebih kecil untuk mengelakkan cukai. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Andaikan fungsi permintaan songsang pembeli ialah Pᶜ = 100 − Q dan fungsi penawaran songsang penjual sebelum cukai ialah Pᵖ = 20 + Q. Pᶜ ialah harga pembeli, Pᵖ ialah harga bersih penjual, dan Q ialah bilangan unit yang dijual. Persamaan rekaan dalam dolar ini memudahkan pengiraan dan tidak mewakili produk atau negara tertentu.

Sebelum cukai, samakan 100 − Q dengan 20 + Q. Hasilnya Q = 40 dan harga $60. Selepas cukai, kesanggupan pembeli membayar perlu menampung harga bersih penjual ditambah cukai $20: 100 − Q = 20 + Q + 20. Kuantiti baharu ialah 30. Pembeli membayar $70, manakala penjual menerima $50 selepas cukai. Dalam contoh ini, jurang $20 dibahagi sama rata: harga pembeli naik $10 dan harga bersih penjual turun $10.

Hasil kerajaan ialah $20 × 30 = $600. Ini pemindahan kepada kerajaan, bukannya kerugian kebajikan bersih dengan sendirinya. Kuantiti berkurang sebanyak 10 unit, maka urus niaga yang boleh menguntungkan kedua-dua pihak tanpa cukai tidak berlaku. Dengan keluk linear, kerugian kecekapan dalam contoh ini ialah luas segi tiga: ½ × $20 × 10 = $100. Pembahagian cukai yang dibayar dan kos kecekapan akibat perdagangan yang berkurang ialah dua perkara berbeza.

Pembahagian sama rata datang daripada kecerunan keluk khusus ini, bukan peraturan umum. Jika permintaan jauh kurang responsif berbanding penawaran, pembeli lazimnya menanggung bahagian lebih besar melalui harga yang lebih tinggi. Jika penawaran kurang responsif, penjual menanggung lebih banyak melalui harga bersih yang lebih rendah. Dalam kedua-dua keadaan, undang-undang masih boleh mewajibkan penjual menyerahkan cukai.

Jika pembeli mempunyai sedikit pengganti dalam tempoh yang dikaji, permintaan agak tidak anjal: kenaikan harga menyebabkan pengurangan kuantiti diminta yang lebih kecil. Penjual boleh memasukkan bahagian cukai yang lebih besar ke dalam harga pembeli sebelum kehilangan banyak jualan. Barangan keperluan yang ditakrifkan secara sempit mungkin mempunyai sedikit pengganti jangka pendek, tetapi label “keperluan” sahaja tidak menentukan keanjalan. Pilihan lain dan tempoh masa turut penting.

Pengeluaran juga mungkin sukar diubah dengan cepat. Peralatan khusus, tanah yang terhad, kapasiti tetap atau tempoh pembinaan yang panjang boleh menjadikan penawaran tidak anjal. Penjual mempunyai lebih sedikit peluang untuk mengalihkan sumber ke tempat lain lalu mungkin menanggung bahagian cukai lebih besar melalui pulangan bersih yang lebih rendah. Dari masa ke masa, firma boleh memasuki atau meninggalkan pasaran, pekerja boleh berpindah, pengguna boleh memilih barangan lain dan kaedah pengeluaran boleh berubah. Tindak balas itu boleh mengubah keanjalan serta pembahagian cukai.

“Tidak anjal” tidak bermaksud tiada tindak balas. Maksudnya, dalam julat yang diukur, perubahan peratus kuantiti lebih kecil daripada perubahan peratus harga. Jika keanjalan permintaan ialah −0.5 dan keanjalan penawaran 1.5, formula setempat menunjukkan pembeli menanggung kira-kira 75% cukai kecil seunit, sementara penjual menanggung kira-kira 25%. Jika kedua-dua nilai keanjalan itu diterbalikkan, anggaran bahagiannya juga bertukar. Ini contoh untuk menerangkan formula, bukan anggaran bagi pasaran sebenar.

Keanjalan bergantung pada takrif pasaran dan tempoh masa. Pembeli mungkin mempunyai sedikit pilihan minggu ini tetapi lebih banyak pilihan tahun depan. Pekerja mungkin terikat pada sesuatu tempat sekarang tetapi boleh berpindah atau menjalani latihan semula kemudian. Firma mungkin tiada kapasiti kosong hari ini, sedangkan pesaing boleh memasuki pasaran pada masa hadapan. Dakwaan tentang pembahagian cukai patut menyatakan orang, barangan, tempat dan tempoh yang dirujuk oleh ukuran keanjalan. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Model asas menerangkan mengapa nama pada borang cukai tidak menentukan beban akhirnya, tetapi pasaran sebenar mungkin tidak memenuhi andaian model. Jika hanya sedikit firma bersaing, harga boleh bergantung pada strategi dan margin keuntungan. Kuasa tawar-menawar, harga terkawal, kontrak jangka panjang, persaingan import atau kekangan kapasiti boleh mengubah cara pasaran menyesuaikan diri. Cukai boleh mempengaruhi bukan sahaja harga yang dipaparkan, tetapi juga kualiti, pelaburan, waktu kerja, pengambilan pekerja atau kemasukan ke pasaran.

Reka bentuk cukai juga penting. Cukai seunit mewujudkan jurang tetap bagi setiap unit, manakala cukai peratusan berubah mengikut harga urus niaga. Cukai ke atas semua pendapatan berbeza daripada cukai ke atas pendapatan yang melepasi ambang tertentu sahaja. Pengecualian, kredit cukai, potongan, masa kutipan dan penggunaan hasil boleh mempengaruhi tingkah laku serta pembahagian beban. Analisis beban cukai membandingkan cukai tertentu dengan senario kontrafaktual, yang tidak semestinya bermaksud “semua perkara lain kekal sama”.

Tempoh masa penting kerana harga, gaji dan kontrak tidak disemak semula pada masa yang sama. Firma mungkin menanggung cukai dahulu dan melaraskan harga kemudian, atau menaikkan harga sebelum tarikh kuat kuasa kerana menjangkakan cukai. Dalam pasaran buruh, gaji dan pengambilan pekerja boleh memberi tindak balas pada masa berlainan. Oleh itu, hasil jangka panjang tidak bermaksud pengguna, pekerja atau pemilik perniagaan semestinya menanggung bahagian tetap; hasilnya bergantung pada pelarasan pasaran dan ekonomi yang lebih luas.

Pejabat Belanjawan Kongres Amerika Syarikat (CBO) menyatakan bahawa pemindahan cukai tidak langsung kepada pengguna bergantung pada keadaan sektor, termasuk bilangan firma, peluang firma baharu memasuki pasaran serta sensitiviti harga relatif permintaan dan penawaran. Analisis belanjawannya juga menerangkan bahawa cukai tidak langsung boleh mengurangkan pendapatan yang tersedia untuk gaji dan keuntungan, lalu mengubah kutipan cukai pendapatan dan gaji sama ada pengguna atau pengeluar menanggung cukai asal. Pelarasan hasil belanjawan itu bukan anggaran pembahagian beban asal antara pengguna dengan pengeluar. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Undang-undang boleh menetapkan tanggungan rasmi cukai gaji kepada majikan atau pekerja, sedangkan kesan ekonomi mungkin muncul pada gaji bersih, kos majikan, pengambilan pekerja, waktu bekerja, harga atau pendapatan pemilik. Model mungkin meramalkan bahawa sebahagian cukai diserap melalui pelarasan imbuhan dari masa ke masa, tetapi itu tidak membuktikan bahawa setiap kenaikan cukai tertentu dipindahkan sepenuhnya kepada gaji.

Kertas kerja CBO 2021 mengatakan bukti empirikal Amerika Syarikat adalah terhad dan secara umum tidak boleh digunakan secara langsung untuk perubahan cukai gaji persekutuan. Model keseimbangan separa jangka pendeknya, yang berpandukan data penyata cukai dan bukti keanjalan, menganggarkan pekerja menanggung 58% daripada beban tambahan apabila kadar cukai gaji yang dikenakan pada semua pendapatan dinaikkan dalam jangka pendek. Hasil berbeza mengikut reka bentuk: model jangka pendek menganggarkan bahagian pekerja sebanyak 23% bagi kenaikan kadar surtaks Medicare dan 62% bagi kenaikan kadar OASDI, iaitu insurans hari tua, tanggungan yang masih hidup dan hilang upaya. Perubahan yang meluaskan asas pendapatan bercukai melalui ambang atau meningkatkan bahagian pampasan yang tertakluk kepada cukai dianggarkan memberikan bahagian beban keseluruhan yang lebih besar kepada pekerja. Ini anggaran model bagi perubahan cukai tertentu di Amerika Syarikat, bukannya perkadaran sejagat yang diperhatikan. Kertas itu menyatakan bahawa insiden jangka panjang bergantung pada kesan makroekonomi dan cara hasil digunakan. Kesan keseimbangan umum jangka panjang dibincangkan secara berasingan; peratusan ini ialah anggaran keseimbangan separa jangka pendek, bukannya ramalan keseimbangan umum jangka panjang. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Kertas kerja Biro Banci Amerika Syarikat 2024 mengkaji kenaikan cukai insurans pengangguran negeri yang secara tidak dijangka lebih menjejaskan majikan yang lebih terdedah. Dengan data padanan majikan-pekerja dan tempoh pekerjaan, kajian mendapati pertumbuhan pekerjaan menjadi lebih perlahan akibat pengambilan yang berkurang, serta sedikit bukti bahawa cukai itu dipindahkan kepada pendapatan dalam keadaan tersebut. Kesan negatif terhadap pekerjaan lebih besar bagi pekerja muda dan firma dengan satu cawangan. Dapatan ini menunjukkan pengambilan pekerja sebagai saluran pelarasan selain gaji; ia tidak membuktikan bahawa semua cukai gaji bertindak sama atau gaji tidak boleh berubah kemudian. Perubahan cukai, majikan, pekerja dan tempoh pemerhatian adalah khusus kepada kajian itu. Ini ialah kertas kerja Center for Economic Studies (CES) dalam Biro Banci, bukan penerbitan rasmi yang disemak atau disahkan oleh Biro. Kertas itu menyatakan pandangan dan kesimpulan ialah milik pengarang, tidak mewakili Biro, dan tidak boleh dianggap sebagai pengendorsan Biro. {source:censusPayrollTaxIncidenceUi2024}

Bersama-sama, kajian ini menunjukkan pentingnya jenis perubahan cukai dan hasil yang diukur. CBO menyediakan senario model bagi perubahan cukai gaji persekutuan tertentu; kajian Biro Banci meneliti cukai insurans pengangguran negeri yang berbeza mengikut majikan dan mendapati kesan pengambilan pekerja dengan sedikit pemindahan kepada pendapatan dalam sampelnya. Tiada satu pun membuktikan bahawa “majikan sentiasa membayar” atau “pekerja sentiasa membayar”. Apabila menilai dakwaan tentang cukai buruh, periksa sama ada ukuran yang digunakan ialah gaji, pekerjaan, jam bekerja, harga, keuntungan atau kebajikan, dan bagi tempoh yang mana. Untuk melihat pembahagian pendapatan antara buruh dengan faktor lain, baca Apakah Bahagian Pendapatan Buruh? Formula dan Pengukuran.

Perniagaan biasanya menyerahkan cukai nilai tambah (VAT) pada pelbagai peringkat pengeluaran, tetapi beban ekonomi boleh dikongsi antara pengguna, pengeluar dan pekerja. Pemindahan kepada harga pengguna ialah satu bahagian beban yang boleh diperhatikan: ia mengukur perubahan harga berbanding perubahan kadar cukai, bukannya kesan keseluruhan terhadap gaji, keuntungan, kuantiti atau kebajikan isi rumah.

Kertas kerja IMF mengkaji 1,231 perubahan VAT merentas 67 kategori penggunaan di negara-negara Zon Euro dari 1999 hingga 2013. Dalam dua spesifikasi terkumpul yang mengawal faktor tertentu, pemindahan keseluruhan kepada harga pengguna bagi pelbagai jenis reformasi dianggarkan sekitar 29% hingga 32%. Anggaran terkumpul tanpa kawalan pula ialah 40%. Purata itu menyembunyikan perbezaan: perubahan kadar standard menunjukkan pelarasan jangkaan dan pelarasan susulan; anggaran titik jangka panjang melebihi pemindahan penuh tetapi tidak berbeza secara statistik daripada 100%. Pemindahan jangka panjang bagi perubahan kadar terkurang dianggarkan sekitar 30%, manakala pengelasan semula barangan secara purata memberi tindak balas harga yang kecil. Angka ini mengukur pemindahan kepada harga pengguna dan bergantung pada sampel serta kaedah. Penyelidik mengingatkan bahawa reformasi terhad pada barangan tertentu tidak semestinya meramalkan perubahan kadar standard yang luas. {source:imfVatPassThrough2015}

Kajian IMF tentang Mexico membandingkan dua reformasi VAT yang berbeza, setiap satunya menaikkan kadar sebanyak lima mata peratusan: pada Mac 1995, kadar umum di luar bandar sempadan meningkat daripada 10% kepada 15%; pada Januari 2014, kadar di bandar sempadan meningkat daripada 11% kepada 16% sedangkan kadar umum tidak berubah. Bagi 1995, penyelidik menganggarkan bahawa setiap kenaikan satu mata peratusan pada kadar dikaitkan dengan kenaikan harga sekitar 0.4 mata peratusan, atau pemindahan kira-kira 40%. Bagi episod bandar sempadan 2014, tindak balas harga keseluruhan dianggarkan sekitar 0.14 mata peratusan untuk reformasi itu; ini bukan anggaran bagi setiap kenaikan satu mata peratusan kadar. Pemindahan bagi barangan bercukai dianggarkan sekitar 50% pada 1995 dan kurang daripada separuh angka itu pada 2014. Oleh sebab pemindahan tidak penuh, kajian menyimpulkan bahawa pengeluar dan pengguna berkongsi beban. Angka ini ialah anggaran episod tertentu, bukannya ramalan perubahan VAT di tempat lain. {source:imfVatMexicoPriceWelfare2018}

Harga boleh berubah sebelum cukai berkuat kuasa, pada bulan pelaksanaan atau dalam bulan-bulan berikutnya. Kajian Zon Euro mendapati masa tindak balas berbeza antara perubahan kadar standard, kadar terkurang dan pengelasan semula barangan. Persaingan, liputan asas cukai, barang pengganti, barangan tahan lama berbanding barangan yang cepat digunakan, inflasi dan peluang mengubah harga boleh mempengaruhi hasil. Data harga pengguna juga tidak menunjukkan keseluruhan pembahagian: isi rumah membeli bakul barangan yang berbeza, sementara firma boleh menyesuaikan gaji, margin atau pengeluaran. Dakwaan bahawa VAT “dipindahkan kepada pengguna” patut menyatakan negara, kumpulan barangan, jenis reformasi, tempoh dan kaedah. Untuk membandingkan liputan harga setiap ukuran, rujuk CPI vs PCE vs Deflator KDNK: Perkara yang Diukur oleh Setiap Indeks.

Mula-mula, kenal pasti perkara yang diukur oleh laporan. Tanggungan undang-undang dan penyerahan cukai menerangkan peraturan serta proses kutipan. Perubahan harga runcit ialah bukti pemindahan kepada pengguna; gaji, pengambilan pekerja dan keuntungan mencerminkan saluran lain. Anggaran pembahagian beban mungkin menggabungkan beberapa hasil dan andaian. Konsep ini berkaitan, tetapi tidak boleh saling menggantikan.

Periksa senario perbandingan dan tempoh masa. Adakah hasil dibandingkan dengan keadaan tanpa cukai, kadar terdahulu, asas cukai yang diindeks atau dasar alternatif? Adakah “jangka pendek” bermaksud bulan atau tahun pertama, atau tempoh dalam model sebelum syarikat dan pekerja sempat menyesuaikan diri? Adakah anggaran jangka panjang mengambil kira kemasukan firma, perpindahan penduduk, pelaburan dan penggunaan hasil? Anggaran harga jangka pendek tidak patut dianggap sebagai bahagian beban yang kekal.

Pelarasan CBO kepada cukai pendapatan dan gaji menunjukkan perbezaan antara perakaunan fiskal dengan insiden. Bagi anggaran hasil cukai tidak langsung yang diliputi analisis belanjawannya, CBO menyatakan pelarasan terkini biasanya bersamaan 21% hingga 25% daripada hasil cukai tidak langsung yang dianggarkan. Cukai tidak langsung boleh mengurangkan pendapatan yang tersedia kepada pekerja dan firma, lalu mengurangkan kutipan cukai pendapatan dan gaji. Pelarasan itu digunakan sama ada pengguna atau pengeluar akhirnya menanggung cukai asal. Angka 21%–25% ialah pelarasan hasil belanjawan bagi cukai yang diliputi, bukannya bahagian cukai yang ditanggung pengguna atau pekerja. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Kesimpulan yang tepat menyatakan kumpulan yang dianggarkan menanggung bahagian tertentu, melalui saluran yang diukur, dalam kajian atau model yang mana dan untuk tempoh apa. Jangan ubah hasil bersyarat menjadi dakwaan “kumpulan ini membayar cukai” tanpa menyebut data dan mekanisme pelarasan. Jawapannya bergantung pada reka bentuk undang-undang, pasaran yang terjejas, keupayaan setiap pihak menyesuaikan diri dan jangka masa. Untuk melihat kesan cukai dan perbelanjaan kerajaan terhadap permintaan agregat, baca Memahami Pengganda Fiskal: Perbelanjaan, Cukai dan KDNK. Untuk melihat cara peraturan cukai dan faedah sedia ada bertindak balas terhadap kemelesetan, baca Apakah Penstabil Automatik? Cukai, Faedah dan Kemelesetan.