Wer trägt eine Steuer? Gesetzliche Pflicht, wirtschaftliche Last und Elastizität

Eine Steuervorschrift legt fest, wer rechtlich für eine Zahlung haftet oder die Steuer einziehen und abführen muss. Ökonomen nennen diese Verteilung gesetzliche oder formale Steuerinzidenz. Ein Geschäft kann eine Umsatzsteuer melden, ein Arbeitgeber eine Lohnabgabe abführen oder ein Importeur einen Zoll schulden. Daraus geht hervor, wer nach der Vorschrift die Zahlung erledigt. Es zeigt für sich genommen nicht, wessen Kaufkraft, Einkommen oder Handlungsspielraum sinkt, nachdem Menschen und Unternehmen reagiert haben.

Die wirtschaftliche Steuerinzidenz fragt, wer nach Anpassungen bei Preisen, Löhnen, Gewinnen, Beschäftigung und anderen Entscheidungen schlechter dasteht. Ein Verkäufer, der die Umsatzsteuer abführt, kann den Kundenpreis erhöhen. Ein Käufer, dem die Steuer rechtlich berechnet wird, kann einen niedrigeren Preis vor Steuern aushandeln. Eine Arbeitgeberabgabe kann sich auf Löhne, Einstellungen, Produktpreise oder die Rendite der Eigentümer auswirken. Die Anpassung kann auf mehrere Gruppen verteilt sein. Die Aussagen „Das Unternehmen zahlt“ und „Der Kunde zahlt“ reichen daher nicht aus, um die wirtschaftliche Last zu bestimmen.

Es hilft, drei Fragen zu trennen: Wer ist rechtlich verantwortlich? Wer zieht das Geld ein oder überweist es? Und wer trägt nach den Anpassungen den realen wirtschaftlichen Verlust? Diese Rollen können zusammenfallen, müssen es aber nicht. Im einfachen Marktmodell vergleichen Ökonomen den Preis, den Käufer zahlen, mit dem Nettobetrag, den Verkäufer nach der Steuer behalten. Bei umfassenderen Maßnahmen können auch Beschäftigte, Kapitaleigentümer, Käufer verwandter Produkte sowie Personen betroffen sein, die in den Markt eintreten oder ihn verlassen.

Steueraufkommen ist ein Transfer an den Staat und nicht dasselbe wie die wirtschaftliche Last. Bei der Belastungsanalyse geht es auch um Veränderungen des Überschusses von Käufern und Verkäufern sowie um Verhaltensänderungen. Die mit dem Steueraufkommen finanzierten öffentlichen Leistungen können ebenfalls den Wohlstand beeinflussen. Dieser Nutzen gehört jedoch zu einer umfassenden Verteilungsanalyse und ist getrennt von der Steuerinzidenz zu betrachten.

Auf einem Wettbewerbsmarkt achten Käufer auf den Preis, den sie zahlen, und Verkäufer auf den Nettopreis, der nach Kosten und Steuern bleibt. Eine Stücksteuer in Höhe von t schafft eine Lücke: Der Käuferpreis entspricht dem Verkäufer-Nettopreis zuzüglich t. Das Gesetz kann jeder Seite die Abführung zuweisen; im Marktergebnis muss der Steuerkeil aber so oder so berücksichtigt werden. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Nach Einführung einer Steuer steigt der Käuferpreis üblicherweise, der Nettopreis der Verkäufer sinkt und es werden weniger Einheiten gehandelt. Die Differenz zwischen den beiden Preisen ist die Steuer pro weiterhin gehandelter Einheit. Wie sie aufgeteilt wird, hängt davon ab, wie leicht Käufer und Verkäufer ihr Verhalten bei Preisänderungen anpassen können.

Für eine kleine Steuer nahe einem Wettbewerbsgleichgewicht bietet sich folgende lokale Näherung an:

• Anteil der Käufer ≈ Angebotselastizität ÷ (Angebotselastizität + Betrag der Nachfrageelastizität).
• Anteil der Verkäufer ≈ Betrag der Nachfrageelastizität ÷ (Angebotselastizität + Betrag der Nachfrageelastizität).

Elastizität misst, um wie viel Prozent sich die Menge als Reaktion auf eine prozentuale Preisänderung verändert. Diese Formeln sind lokale Näherungen, keine Regel für jede Steuer. Sie setzen Wettbewerb, eine kleine Änderung, ein klar abgegrenztes Produkt und einen bestimmten Zeitraum voraus; außerdem dürfen Qualität, Marktmacht oder Politik nicht gleichzeitig stark verändert werden. Die Grundidee: Wer weniger praktische Alternativen hat, kann der Steuer schwerer ausweichen. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Angenommen, die inverse Nachfrage der Käufer lautet Pᶜ = 100 − Q und das inverse Angebot der Verkäufer vor Steuern Pᵖ = 20 + Q. Pᶜ bezeichnet den Käuferpreis, Pᵖ den Nettopreis der Verkäufer und Q die gehandelte Menge. Diese erfundenen Gleichungen in Dollar machen die Rechnung nachvollziehbar; sie beschreiben weder ein bestimmtes Produkt noch ein bestimmtes Land.

Ohne Steuer setzt man 100 − Q mit 20 + Q gleich. Daraus folgen Q = 40 und ein Preis von 60 $. Mit der Steuer müssen die Zahlungsbereitschaft der Käufer den Nettopreis der Verkäufer plus 20 $ decken: 100 − Q = 20 + Q + 20. Die neue Menge beträgt 30. Käufer zahlen 70 $, Verkäufer behalten nach Steuern 50 $. Der Steuerkeil von 20 $ teilt sich in diesem Beispiel gleichmäßig: Der Käuferpreis steigt um 10 $, während der Nettopreis der Verkäufer um 10 $ sinkt.

Das Steueraufkommen beträgt 20 $ × 30 = 600 $. Diese Einnahme wird dem öffentlichen Haushalt übertragen und ist nicht selbst der Nettowohlfahrtsverlust. Die gehandelte Menge sinkt aber um 10 Einheiten; dadurch finden für Käufer und Verkäufer vorteilhafte Geschäfte nicht mehr statt. Bei den hier verwendeten Geraden beträgt der Verlust an Gesamtüberschuss die Dreiecksfläche: 1/2 × 20 $ × 10 = 100 $. So lassen sich die Verteilung der Steuerzahlung und die Effizienzkosten des geringeren Handels auseinanderhalten.

Die gleiche Aufteilung ist eine Folge dieser konkreten Steigungen, keine allgemeine Vorhersage. Reagiert die Nachfrage viel weniger als das Angebot, tragen Käufer tendenziell einen größeren Anteil über einen höheren Preis. Ist das Angebot weniger elastisch, nehmen Verkäufer tendenziell mehr über einen niedrigeren Nettopreis auf. In beiden Fällen kann der Verkäufer die Steuer rechtlich abführen.

Wenn Käufer im betrachteten Zeitraum kaum Ersatzprodukte finden, ist die Nachfrage relativ unelastisch: Ein höherer Preis verringert die Menge vergleichsweise wenig. Verkäufer können dann möglicherweise mehr von der Steuer auf den Käuferpreis aufschlagen, ohne viele Verkäufe zu verlieren. Ein eng abgegrenztes unverzichtbares Gut kann kurzfristig wenige Alternativen haben. Die Bezeichnung „unverzichtbar“ belegt aber keine bestimmte Elastizität; verfügbare Alternativen und der Zeitraum sind entscheidend.

Auch die Produktion lässt sich manchmal nur schwer anpassen. Spezialisierte Anlagen, knappes Land, feste Kapazitäten oder lange Bauzeiten können das Angebot unelastisch machen. Verkäufer können Ressourcen dann schwerer anderweitig einsetzen und müssen möglicherweise mehr über geringere Nettoerträge tragen. Mit der Zeit können Unternehmen in den Markt eintreten oder ihn verlassen, Beschäftigte den Arbeitsplatz wechseln, Käufer auf andere Produkte ausweichen und Betriebe ihre Produktionsweise verändern. Solche Reaktionen können beide Elastizitäten und damit die Aufteilung verändern.

„Unelastisch“ bedeutet nicht „ohne Reaktion“. In dem gemessenen Bereich verändert sich die Menge prozentual weniger als der Preis. Beträgt die Nachfrageelastizität −0,5 und die Angebotselastizität 1,5, ergibt die lokale Formel für eine kleine Stücksteuer einen Käuferanteil von rund 75 % und einen Verkäuferanteil von rund 25 %. Bei umgekehrten Elastizitäten kehren sich auch die ungefähren Anteile um. Das veranschaulicht die Formel und ist keine Schätzung für einen realen Markt.

Die Elastizität hängt davon ab, wie der Markt abgegrenzt wird und welcher Zeitraum betrachtet wird. Käufer haben diese Woche vielleicht wenige Alternativen, im nächsten Jahr aber mehr. Beschäftigte können kurzfristig an einen Ort gebunden sein, später aber umziehen oder sich weiterbilden. Ein Unternehmen hat heute möglicherweise keine freie Kapazität, während später Wettbewerber eintreten. Eine Aussage zur Steuerinzidenz sollte deshalb benennen, auf welche Personen, Güter, Orte und Zeiträume sich die Elastizitäten beziehen. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Das einfache Modell zeigt, warum der Name auf einem Steuerformular die endgültige Last nicht bestimmt. Reale Märkte können jedoch von den Annahmen abweichen. Bei wenigen Wettbewerbern können strategische Preisentscheidungen und Aufschläge wichtig sein. Verhandlungsmacht, regulierte Preise, langfristige Verträge, Importkonkurrenz oder Kapazitätsgrenzen verändern die Anpassung. Eine Steuer kann auch Qualität, Investitionen, Arbeitsstunden, Einstellungen oder Markteintritte beeinflussen, statt nur den ausgewiesenen Preis.

Auch Bemessungsgrundlage und Gestaltung der Steuer spielen eine Rolle. Eine Stücksteuer schafft einen festen Keil pro Einheit; bei einer prozentualen Steuer ändert sich der Betrag mit dem Transaktionspreis. Eine Abgabe auf alle Einkünfte kann anders wirken als eine, die erst oberhalb einer Grenze anfällt. Befreiungen, Gutschriften, Abzüge, der Erhebungszeitpunkt und die Verwendung der Einnahmen können Verhalten und Verteilung beeinflussen. Eine Inzidenzanalyse vergleicht eine konkret definierte Steuer mit einem Gegenbild; dieses Gegenbild bedeutet nicht immer, dass „sonst alles gleich bleibt“.

Auch der Zeitpunkt zählt. Preise, Löhne und Verträge werden nicht gleichzeitig angepasst. Unternehmen können die Steuer zunächst selbst tragen und später die Preise verändern; Preise können sich auch schon vor dem Inkrafttreten bewegen. Auf Arbeitsmärkten reagieren Löhne und Einstellungen möglicherweise unterschiedlich schnell. Die langfristige Last fällt nicht automatisch zu einem festen Anteil auf Verbraucher, Beschäftigte oder Eigentümer. Sie hängt davon ab, wie sich Märkte und andere Teile der Wirtschaft anpassen.

Das Congressional Budget Office (CBO) erklärt, dass die Weitergabe indirekter Steuern an Verbraucher von den Bedingungen im jeweiligen Sektor abhängt: etwa von der Zahl der Unternehmen, möglichen Markteintritten und der relativen Preisempfindlichkeit von Angebot und Nachfrage. Indirekte Steuern können außerdem das Einkommen verringern, das für Löhne und Gewinne zur Verfügung steht, und dadurch Einnahmen aus Einkommens- und Lohnsteuern beeinflussen. Dieser Haushaltseffekt ist nicht dasselbe wie die Frage, ob Verbraucher oder Produzenten die ursprüngliche Steuer wirtschaftlich tragen. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Eine Lohnabgabe kann rechtlich zwischen Arbeitgebern und Beschäftigten aufgeteilt sein. Wirtschaftliche Folgen können jedoch bei Nettolöhnen, Arbeitskosten, Einstellungen, Arbeitsstunden, Preisen oder Eigentümerrenditen auftreten. Ein Modell kann vorhersagen, dass sich ein Teil der Belastung mit der Zeit in der Vergütung niederschlägt. Das beweist nicht, dass jede konkrete Abgabenerhöhung vollständig auf Löhne überwälzt wird.

Ein CBO-Arbeitspapier von 2021 betont, dass die empirischen Belege für die USA begrenzt sind und Änderungen der US-Bundeslohnsteuern meist nicht direkt abbilden. In seiner kurzfristigen Partialgleichgewichtsanalyse, gestützt auf Steuerdaten und Elastizitätsschätzungen, schätzt das Papier, dass Beschäftigte 58 % der zusätzlichen Belastung einer Erhöhung des Lohnsteuersatzes auf alle Einkünfte tragen würden. Die Schätzung variiert nach Gestaltung: Im kurzfristigen Modell entfallen auf Beschäftigte geschätzte 23 % bei einer höheren Medicare-Zusatzsteuer und 62 % bei einer höheren OASDI-Abgabe. Ändert sich durch höhere Grenzen oder einen größeren steuerpflichtigen Anteil der Gesamtvergütung die Bemessungsgrundlage, tragen Beschäftigte laut Modell einen größeren Anteil der Gesamtlast. Das sind modellbasierte Schätzungen für bestimmte US-Änderungen, keine universell beobachteten Anteile. Die längerfristige Inzidenz hängt laut Studie von gesamtwirtschaftlichen Effekten und der Verwendung der Einnahmen ab. Die längerfristigen Allgemeingleichgewichtseffekte behandelt die Studie getrennt; die folgenden Werte sind kurzfristige Partialgleichgewichtsschätzungen und keine langfristigen Allgemeingleichgewichtsprognosen. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Ein Arbeitspapier des US Census Bureau von 2024 untersucht unerwartete Erhöhungen bundesstaatlicher Arbeitslosenversicherungsbeiträge, die stärker exponierte Arbeitgeber betrafen. Anhand verknüpfter Daten zu Arbeitgebern, Beschäftigten und Beschäftigungszeiträumen findet die Studie ein geringeres Beschäftigungswachstum infolge weniger Neueinstellungen und kaum Hinweise auf eine Weitergabe an die Verdienste. Die negativen Beschäftigungseffekte sind bei jungen Beschäftigten und Betrieben mit nur einem Standort stärker. Das zeigt einen möglichen Anpassungskanal neben Löhnen. Es beweist weder, dass alle Lohnabgaben gleich wirken, noch dass Löhne später nicht angepasst werden. Steueränderung, Arbeitgeber, Beschäftigte und Beobachtungszeitraum sind spezifisch für die Studie. Es handelt sich um ein Arbeitspapier des Center for Economic Studies des Census Bureau. Laut Hinweis stammen die Schlussfolgerungen von der Autorin, geben nicht die Position des Bureau wieder und sind keine Billigung durch das Bureau. {source:censusPayrollTaxIncidenceUi2024}

Zusammen zeigen die Arbeiten, dass Steuerart und Messgröße wichtig sind. Das CBO präsentiert Modellfälle für bestimmte Änderungen bei Bundeslohnsteuern. Die Census-Studie untersucht unternehmensspezifische, zeitlich veränderliche Arbeitslosenversicherungsbeiträge der Bundesstaaten und findet in ihrem Datensatz Beschäftigungseffekte bei geringer Lohnweitergabe. Keine der beiden Arbeiten stützt pauschal die Aussage „Immer zahlt der Arbeitgeber“ oder „Immer zahlen die Beschäftigten“. Prüfen Sie, ob eine Analyse Löhne, Beschäftigung, Arbeitsstunden, Preise, Gewinne oder Wohlfahrt misst und über welchen Zeitraum.

Unternehmen führen die Mehrwertsteuer üblicherweise auf verschiedenen Produktionsstufen ab. Die wirtschaftliche Last kann jedoch zwischen Verbrauchern, Produzenten und Beschäftigten aufgeteilt sein. Die Weitergabe an Verbraucherpreise ist ein beobachtbarer Teil der Inzidenz: Sie misst die Preisänderung im Verhältnis zur Steuersatzänderung, aber nicht vollständig die Folgen für Löhne, Gewinne, Mengen oder Haushaltswohlfahrt.

Ein IWF-Arbeitspapier untersucht 1.231 Mehrwertsteueränderungen bei 67 Verbrauchskategorien in Euro-Ländern von 1999 bis 2013. In zusammengefassten Schätzungen liegt die Weitergabe über verschiedene Reformarten hinweg bei etwa 29 bis 32 %. Dieser Durchschnitt verdeckt Unterschiede: Bei Änderungen des Normalsatzes treten vorgezogene und spätere Preisanpassungen auf. Der langfristige Punktschätzer liegt über einer vollständigen Weitergabe, ist statistisch aber nicht von 100 % zu unterscheiden. Bei ermäßigten Sätzen beträgt die geschätzte langfristige Weitergabe rund 30 %; bei der Umgruppierung von Produkten zwischen Steuersätzen ist die durchschnittliche Preisreaktion gering. Diese Ergebnisse hängen von Stichprobe, Definition und Methode ab. Die Forschenden warnen, dass Reformen einzelner Produkte keine breite Änderung des Normalsatzes vorhersagen. Untersucht wird die Weitergabe an Verbraucherpreise: Die Spanne von 29–32 % stammt aus zwei zusammengefassten Spezifikationen mit Kontrollvariablen; die Variante ohne Kontrollen schätzt 40 %. {source:imfVatPassThrough2015}

Eine IWF-Studie zu Mexiko vergleicht zwei unterschiedliche Mehrwertsteuerreformen um jeweils fünf Prozentpunkte: Im März 1995 stieg der allgemeine Satz außerhalb der Grenzstädte von 10 % auf 15 %; im Januar 2014 erhöhte sich der Satz in den Grenzstädten von 11 % auf 16 %, während der allgemeine Satz unverändert blieb. Für 1995 schätzen die Autoren, dass jeder Anstieg um einen Prozentpunkt mit etwa 0,4 Prozentpunkten höheren Preisen einherging, also rund 40 % Weitergabe. Für die Grenzstadtreform 2014 betrug die geschätzte gesamte Preisreaktion auf diese Reform etwa 0,14 Prozentpunkte; das ist kein Wert je Prozentpunkt Steuererhöhung. Bei besteuerten Gütern lag die geschätzte Weitergabe 1995 bei etwa 50 % und 2014 bei weniger als der Hälfte. Weil die Weitergabe unvollständig war, folgert die Studie, dass Produzenten und Verbraucher die Last teilten. Die Schätzungen betreffen konkrete Reformen und sind keine Prognose für eine künftige Mehrwertsteueränderung anderswo. {source:imfVatMexicoPriceWelfare2018}

Preise können sich vor einer Reform, im Monat der Einführung oder in den folgenden Monaten anpassen. Die Euro-Studie findet unterschiedliche zeitliche Muster für Normalsteuersätze, ermäßigte Sätze und Umgruppierungen. Wettbewerb, Breite der Steuerbasis, Ersatzprodukte, langlebige und kurzlebige Güter, Inflation und die Häufigkeit von Preisänderungen können eine Rolle spielen. Verbraucherpreise allein zeigen nicht die gesamte Verteilung: Haushalte kaufen unterschiedliche Warenkörbe, und Unternehmen können Löhne, Margen oder Produktion anpassen. Eine Aussage wie „Die Mehrwertsteuer wird an Verbraucher weitergegeben“ braucht deshalb Angaben zu Land, Produktgruppe, Reformart, Zeitraum und Methode. Wie sich die Preisindizes in ihrer Abdeckung unterscheiden, erklärt CPI, PCE und BIP-Deflator: Was ist der Unterschied?.

Prüfen Sie zuerst, was eine Analyse misst. Gesetzliche Zahlungspflicht und Abführung beschreiben die Vorschrift und den Erhebungsprozess. Eine Änderung von Ladenpreisen belegt einen Teil der Weitergabe an Verbraucher. Veränderungen bei Löhnen, Einstellungen oder Gewinnen zeigen andere Anpassungskanäle. Eine Verteilungsanalyse kann mehrere Ergebnisse und Annahmen verbinden. Die Begriffe hängen zusammen, sind aber nicht austauschbar.

Prüfen Sie Gegenbild und Zeitraum. Wird mit keiner Steuer, einem früheren Satz, einer an die Inflation angepassten Bemessungsgrundlage oder einem anderen Politikpfad verglichen? Bedeutet „kurzfristig“ der erste Monat oder das erste Jahr – oder einen Modellzeitraum, in dem Unternehmen und Beschäftigte kaum reagieren können? Umfassen langfristige Schätzungen Markteintritte, Umzüge, Investitionen und die Verwendung der Steuereinnahmen? Eine kurzfristige Preisschätzung ist kein dauerhaft gültiger Anteil der Steuerlast.

Der vom CBO verwendete Abzug für Einkommens- und Lohnsteuereinnahmen zeigt, warum Haushaltsrechnung und Steuerinzidenz getrennt werden müssen. CBO zufolge lagen solche Abzüge in den letzten Jahren meist zwischen 21 und 25 % der geschätzten Einnahmen aus indirekten Steuern. Denn wenn eine indirekte Steuer das für Beschäftigte und Unternehmen verfügbare Einkommen senkt, sinken auch Einnahmen aus anderen Steuern. CBO berücksichtigt diesen Effekt unabhängig davon, ob Verbraucher oder Produzenten die ursprüngliche Steuer wirtschaftlich tragen. Die 21–25 % sind eine Korrektur der Haushaltseinnahmen und nicht der Anteil, den Verbraucher oder Beschäftigte an der ursprünglichen Steuer tragen. Die Spanne von 21–25 % bezieht sich auf abgedeckte Schätzungen indirekter Steuern, für die CBO diesen Abzug anwendet. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Eine sorgfältige Zusammenfassung nennt die Gruppe, deren Anteil in einem bestimmten Modell oder einer Studie über einen bestimmten Kanal und Zeitraum geschätzt wird. Machen Sie aus einem bedingten Ergebnis nicht ohne Angabe von Beleg und Anpassungsmechanismus die pauschale Aussage „Diese Gruppe zahlt die Steuer“. Die Antwort hängt von der gesetzlichen Gestaltung, dem betroffenen Markt, den Anpassungsmöglichkeiten beider Seiten und dem betrachteten Zeitraum ab. Zur Einordnung gesamtwirtschaftlicher Folgen hilft auch der Fiskalmultiplikator erklärt: Staatsausgaben, Steuern und BIP. Die Reaktion bestehender Steuer- und Transferregeln in einer Rezession behandelt Was sind automatische Stabilisatoren? Steuern, Leistungen und Rezessionen; wie sich die Einkommensverteilung zwischen Arbeit und anderen Faktoren messen lässt, erklärt Was ist die Arbeitseinkommensquote? Formel und Messung.