ดุลปรับวัฏจักรเศรษฐกิจคืออะไร? อธิบายการขาดดุลเชิงโครงสร้าง

ดุลโดยรวมของรัฐบาลเปรียบเทียบรายรับกับรายจ่ายในช่วงเวลาที่กำหนดและภายใต้ขอบเขตภาครัฐที่กำหนดไว้ ในบทความนี้ ดุลเกินดุลเป็นบวก และ ดุลขาดดุลเป็นลบ ดังนั้นดุลที่รายงาน −80 พันล้านดอลลาร์จึงหมายความว่า ตามนิยามทางบัญชีของแหล่งข้อมูล รายจ่ายที่บันทึกไว้สูงกว่ารายรับ 80 พันล้านดอลลาร์ ดุลโดยรวมรวมรายจ่ายดอกเบี้ย ส่วนการปฏิบัติต่อรายรับดอกเบี้ยและธุรกรรมอื่น ๆ ที่แน่นอนขึ้นอยู่กับชุดข้อมูล

ช่วงเวลาและขอบเขตของรัฐบาลมีความสำคัญ ดุลของรัฐบาลกลางไม่สามารถนำไปเทียบกับดุลของรัฐบาลทั่วไปได้โดยอัตโนมัติ หากตัวเลขหลังรวมบัญชีของรัฐ ท้องถิ่น หรือประกันสังคมด้วย ยอดรวมตามปีงบประมาณอาจครอบคลุมเดือนต่างจาก GDP ตามปีปฏิทิน แนวทางของ IMF ถือว่าการเลือกยอดรวมทางการคลังเป็นส่วนหนึ่งของคำถาม ไม่ใช่เพียงป้ายกำกับที่เปลี่ยนได้ตามใจ ดู [ภาพรวมแนวคิดเรื่องดุลการคลังของ IMF]({source:imfFiscalAdjustmentGuidelines})

ดุลที่รายงานเป็นผลทางบัญชีที่สังเกตได้ แต่ไม่ได้บอกด้วยตัวเองว่าส่วนใดมาจากการตัดสินใจด้านนโยบาย และส่วนใดมาจากวัฏจักรเศรษฐกิจในขณะนั้น รายรับภาษีมักอ่อนตัวเมื่อรายได้ กำไร หรือการบริโภคลดลง รายจ่ายบางประเภท เช่น เงินชดเชยการว่างงาน อาจเพิ่มขึ้นเมื่อตลาดแรงงานอ่อนแรง การเปลี่ยนแปลงอัตโนมัติเหล่านี้ส่งผลต่อดุลที่รายงาน แม้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่ได้เปลี่ยนอัตราภาษีหรือกฎสวัสดิการก็ตาม บทความเรื่อง กลไกสร้างเสถียรภาพอัตโนมัติ อธิบายกลไกดังกล่าว ส่วนบทความนี้มุ่งที่วิธีที่นักวิเคราะห์ใช้ประมาณผลต่อดุล

ดุลที่ปรับตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (cyclically adjusted balance หรือ CAB) คือค่าประมาณของดุลงบประมาณหลังตัดส่วนที่ระบุว่าเกิดจากภาวะตามวัฏจักรออก ความสัมพันธ์ตามเครื่องหมายบวกและลบเขียนได้ดังนี้:

ดุลที่ปรับตามวัฏจักรเศรษฐกิจ = ดุลที่รายงาน − องค์ประกอบตามวัฏจักรที่ประมาณไว้

องค์ประกอบตามวัฏจักรคือผลกระทบโดยประมาณที่เกิดเมื่อเศรษฐกิจอยู่เหนือหรือต่ำกว่าระดับศักยภาพ จนส่งผลต่อรายรับและรายจ่ายที่อ่อนไหวต่อวัฏจักร ในช่วงเศรษฐกิจถดถอย องค์ประกอบนี้มักเป็นลบ เพราะรายรับอ่อนลงและสวัสดิการบางประเภทสูงกว่ากรณีที่ผลผลิตอยู่ที่ระดับศักยภาพ เมื่อนำองค์ประกอบติดลบนี้ออก ดุลที่ปรับแล้วจึงติดลบน้อยลง ในช่วงเศรษฐกิจขยายตัว รายรับที่แข็งแกร่งผิดปกติตามวัฏจักรอาจทำให้องค์ประกอบเป็นบวก เมื่อนำออก ดุลที่ปรับแล้วอาจแย่กว่าตัวเลขที่รายงาน

การประมาณนี้ไม่ได้ทำโดยลบการเปลี่ยนแปลงนโยบายทุกอย่างที่เกิดขึ้นระหว่างเศรษฐกิจถดถอย โดยทั่วไปจะเริ่มจากค่าประมาณ ช่องว่างผลผลิต ซึ่งเปรียบเทียบผลผลิตจริงกับผลผลิตศักยภาพที่ประมาณไว้ แล้วใช้ความสัมพันธ์ที่ประมาณได้ระหว่างวัฏจักรเศรษฐกิจกับรายรับหรือรายจ่ายแต่ละประเภท รายรับภาษีไม่ได้เปลี่ยนตาม GDP ในอัตราเดียวกันทั้งหมด และรายจ่ายบางอย่างแทบไม่เปลี่ยนตามวัฏจักร วิธีของ IMF กล่าวถึงทั้งการประมาณแบบรวมและแบบแยกหมวด ซึ่งใช้ข้อมูลและสมมติฐานต่างกัน [คู่มือของ IMF ว่าด้วยดุลการคลังเชิงโครงสร้าง]({source:imfStructuralFiscalBalancesGuide}) อธิบายทางเลือกเหล่านี้

ช่องว่างผลผลิตเองก็เป็นค่าประมาณ ไม่ใช่ชุดข้อมูลที่สังเกตได้โดยตรง ผู้ที่ต้องการทราบความหมายและข้อจำกัดสามารถเริ่มจากบทความเรื่อง GDP ศักยภาพและช่องว่างผลผลิต การคำนวณ CAB จึงรับช่วงความไม่แน่นอนมาจากทั้งค่าประมาณดังกล่าวและความอ่อนไหวของภาษีและสวัสดิการต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจ

สมมติว่ารัฐบาลหนึ่งมีดุลโดยรวมที่รายงานเป็น −80 พันล้านดอลลาร์ นักวิเคราะห์ประเมินว่าภาวะตามวัฏจักรที่อ่อนแอทำให้ดุลลดลง −20 พันล้านดอลลาร์ ผ่านรายรับที่ต่ำลงและรายจ่ายที่อ่อนไหวต่อวัฏจักรที่สูงขึ้น ตามหลักเครื่องหมายข้างต้น:

CAB = −80 พันล้านดอลลาร์ − (−20 พันล้านดอลลาร์) = −60 พันล้านดอลลาร์

ดุลที่ปรับแล้วยังคงขาดดุล แต่ขาดดุลน้อยกว่าตัวเลขที่รายงาน เพราะตัวอย่างสมมติว่าภาวะเศรษฐกิจที่อ่อนแอทำให้ผลลัพธ์ที่บันทึกไว้แย่ลง 20 พันล้านดอลลาร์ ตัวเลข 20 พันล้านดอลลาร์เป็นค่าประมาณที่สมมติขึ้นเพื่อสอนวิธีคำนวณ ไม่ใช่ตัวเลขรัฐบาลที่วัดได้จริง และไม่ใช่กฎสากลสำหรับช่องว่างผลผลิต 5%

เพื่อเปรียบเทียบอย่างง่าย สมมติว่าเราใช้ตัวหาร GDP ศักยภาพสมมติเดียวกันที่ 1 ล้านล้านดอลลาร์ ดุลที่รายงานจะเท่ากับ −8% ส่วน CAB เท่ากับ −6% ของตัวหารดังกล่าว ในข้อมูลเผยแพร่จริง ตัวเศษ ตัวหาร GDP ฐานราคา ช่วงเวลา และขอบเขตของรัฐบาลต้องตรงตามวิธีที่สถาบันระบุ แหล่งข้อมูลบางแห่งแสดงดุลที่ปรับแล้วเทียบกับ GDP ศักยภาพ จึงอาจเปรียบเทียบโดยตรงกับอัตราส่วนของดุลที่รายงานซึ่งใช้ GDP จริงไม่ได้

การปรับเปลี่ยนนี้เปลี่ยนวิธีตีความดุลในอดีต แต่ไม่ได้เปลี่ยนยอดเงินที่รัฐบาลกู้จริง ไม่ได้ชำระหนี้ และไม่ได้เป็นการคาดการณ์การขาดดุลในปีหน้า กรอบสถิติการคลังของ IMF นิยาม CAB ว่าเป็นดุลโดยรวมลบด้วยองค์ประกอบตามวัฏจักรที่ประมาณไว้ ดู [อภิธานศัพท์ดุลการคลังของ IMF]({source:imfGfsAnalyticFramework})

คำว่า “ปฐมภูมิ” หมายถึงดอกเบี้ย ไม่ได้หมายถึงวัฏจักรเศรษฐกิจ ภายใต้หลักเครื่องหมายในบทความนี้ ดุลปฐมภูมิ คือดุลโดยรวมที่หักรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิออก หากรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิเป็นบวก มักเขียนได้ดังนี้:

ดุลปฐมภูมิ = ดุลโดยรวม + รายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิ

หากดุลขาดดุลสมมติในตัวอย่างอยู่ที่ −80 พันล้านดอลลาร์ และรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิอยู่ที่ 25 พันล้านดอลลาร์ ดุลปฐมภูมิจะเท่ากับ −55 พันล้านดอลลาร์ งบประมาณยังขาดดุลปฐมภูมิ แต่ขาดดุลน้อยกว่าดุลโดยรวม เพราะการคำนวณนี้แยกรายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิออก ไม่ได้หมายความว่าไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ยหรือดอกเบี้ยไม่มีความสำคัญ แต่ช่วยแยกดุลก่อนต้นทุนการชำระหนี้เดิม

ดุลปฐมภูมิที่ปรับตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (CAPB) ใช้แนวคิดทั้งสองอย่าง คือปรับตามวัฏจักรและหักดอกเบี้ยสุทธิออก จากตัวอย่าง โดยสมมติอย่างง่ายเพื่อการอธิบายว่าดอกเบี้ยไม่เป็นวัฏจักร:

CAPB = CAB + รายจ่ายดอกเบี้ยสุทธิ = −60 พันล้านดอลลาร์ + 25 พันล้านดอลลาร์ = −35 พันล้านดอลลาร์

ในงานสถิติที่ละเอียด ลำดับการคำนวณอาจต่างออกไป นักวิเคราะห์อาจปรับรายรับและรายจ่ายแยกตามหมวด และการปฏิบัติต่อดอกเบี้ยสุทธิอาจมีหลักเฉพาะ ตัวอย่างเช่น เอกสารของ OECD อธิบายว่าให้นำดอกเบี้ยสุทธิบวกกลับเข้าไปในดุลที่ปรับตามวัฏจักร ตรวจสอบเสมอว่ากราฟระบุว่าเป็นดุลโดยรวม ดุลปฐมภูมิ ดุลปรับตามวัฏจักร หรือดุลปฐมภูมิที่ปรับตามวัฏจักร [ภาพรวมวิธีการของ OECD]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) อธิบายตัวชี้วัดการคลังที่เผยแพร่

สถาบันต่าง ๆ ไม่ได้ใช้คำว่า ดุลเชิงโครงสร้าง ด้วยความหมายเดียวกันเสมอไป บางแห่งใช้แทนดุลที่ปรับตามวัฏจักรโดยประมาณ ส่วนบางแห่งสงวนคำนี้ไว้สำหรับ CAB ที่ปรับรายการครั้งเดียวหรือชั่วคราวบางประเภทซึ่งไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของวัฏจักรเศรษฐกิจปกติด้วย ตามนิยามแบบหลัง อาจตัดรายรับจากการขายสินทรัพย์ครั้งพิเศษออก เพราะทำให้ดุลที่รายงานดีขึ้นเพียงครั้งเดียวและไม่น่าจะเกิดซ้ำ

ตัวอย่างเช่น สมมติว่า CAB คือ −60 พันล้านดอลลาร์ และรวมรายรับครั้งเดียว +10 พันล้านดอลลาร์ไว้ด้วย หากวิธีที่เลือกตัดรายรับดังกล่าวออก ดุลเชิงโครงสร้างสมมติจะเป็น −60 พันล้านดอลลาร์ − 10 พันล้านดอลลาร์ = −70 พันล้านดอลลาร์ การตัดรายรับครั้งเดียวที่เป็นบวกออกทำให้ดุลติดลบมากขึ้น หากเป็นรายจ่ายครั้งเดียวที่ทำให้ CAB แย่ลง การตัดรายจ่ายดังกล่าวออกจะทำให้ดุลที่ปรับแล้วติดลบน้อยลง การจัดประเภทและเครื่องหมายขึ้นอยู่กับรายการและวิธีของสถาบันนั้น

เพราะเหตุนี้ ชื่อกราฟเพียงอย่างเดียวจึงไม่พอ คณะกรรมาธิการยุโรประบุว่าดุลเชิงโครงสร้างของตนคือดุลที่ปรับตามวัฏจักรและปรับแก้รายการครั้งเดียวหรือชั่วคราวแล้ว ขณะที่เอกสารของ IMF ก็อธิบายว่านิยามและการปรับรายการอื่นนอกเหนือจากวัฏจักรต่างกัน [เอกสารวิธีการของคณะกรรมาธิการยุโรป]({source:ecCyclicallyAdjustedBudgetBalance}) อธิบายแนวทางของหน่วยงาน สำหรับการเปรียบเทียบข้ามประเทศ ให้บันทึกแหล่งข้อมูล รุ่นข้อมูล และกฎการปรับ แทนการสมมติว่าทุกชุดข้อมูลที่เรียกว่า “การขาดดุลเชิงโครงสร้าง” ใช้แทนกันได้

การเปลี่ยนแปลงของดุลปฐมภูมิเชิงโครงสร้าง มักใช้เป็นตัวชี้คร่าว ๆ ว่านโยบายการคลังผ่อนคลายหรือตึงตัวขึ้นหรือไม่ หากดุลดีขึ้นหลังปรับตามวิธีที่เลือกไว้ ก็อาจสอดคล้องกับการตึงตัวทางนโยบาย หากแย่ลง ก็อาจสอดคล้องกับการผ่อนคลาย นักวิเคราะห์บางคนเรียกทิศทางของการเปลี่ยนแปลงนี้ว่า แรงกระตุ้นทางการคลัง แต่ต้องระบุหลักเครื่องหมาย เพราะบางแหล่งกล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงของดุล ขณะที่บางแหล่งใช้ค่ากลับกันเพื่อสื่อถึงแรงกระตุ้นต่ออุปสงค์

นี่เป็นเพียงเครื่องมือวินิจฉัย ไม่ใช่มาตรวัดนโยบายแบบใช้ดุลพินิจที่แม่นยำ หรือค่าประมาณผลกระทบต่อ GDP ตัวเลขอาจเปลี่ยนเพราะมีการปรับค่าประมาณผลผลิตศักยภาพหรือความยืดหยุ่นของรายรับ มีการจัดประเภทรายรับผิดปกติใหม่ หรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจย้ายไปอยู่ในภาคส่วนที่เก็บภาษีได้ต่างกัน การเปลี่ยนแปลงของดุลปฐมภูมิเชิงโครงสร้างไม่ได้บอกด้วยตัวเองว่า GDP เงินเฟ้อ หรือรายได้ครัวเรือนเปลี่ยนไปเท่าใด

อย่าสับสนตัวชี้วัดดุลนี้กับ ตัวคูณทางการคลัง ตัวคูณประมาณการตอบสนองของผลผลิตเทียบกับการเปลี่ยนแปลงทางการคลังที่กำหนดและกรณีเปรียบเทียบ ส่วนการเปลี่ยนแปลงของดุลเชิงโครงสร้างเป็นมาตรวัดงบประมาณที่ผ่านการปรับแล้ว บทความเรื่อง ตัวคูณทางการคลัง ตอบคำถามอีกเรื่องหนึ่ง ดุลปฐมภูมิหรือดุลเชิงโครงสร้างก็ไม่ใช่หนี้สาธารณะคงค้าง ดู การขาดดุลงบประมาณกับหนี้สาธารณะ และ อัตราส่วนหนี้ต่อ GDP

ไม่สามารถสังเกต GDP ศักยภาพได้โดยตรง แต่ต้องประมาณจากข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์เกี่ยวกับกำลังการผลิต และอาจเปลี่ยนเมื่อมีข้อมูลใหม่เกี่ยวกับผลผลิต ตลาดแรงงาน และผลิตภาพ หรือเมื่อมีการปรับแบบจำลอง รายรับภาษีและรายจ่ายบางรายการยังอ่อนไหวต่อองค์ประกอบของกิจกรรมเศรษฐกิจด้วย: เศรษฐกิจที่เติบโตจากกำไรจากการขายสินทรัพย์โภคภัณฑ์ หรือกำไรบริษัทเป็นหลัก อาจให้รายรับภาษีต่างจากการเพิ่มขึ้นอย่างกว้างขวางของค่าจ้างและการบริโภค

วิธีการคำนวณจึงต้องเลือกค่าประมาณช่องว่างผลผลิต ความยืดหยุ่นของรายรับและรายจ่าย ขอบเขตรัฐบาล ธุรกรรมพิเศษ และตัวหาร สถาบันหนึ่งอาจปรับวัฏจักรราคาสินทรัพย์หรือมาตรการชั่วคราว แต่อีกแห่งอาจไม่ปรับ ค่าประมาณเบื้องต้นจึงอาจได้รับการปรับภายหลัง แม้ไม่มีกฎหมายภาษีใหม่ เพราะข้อมูล GDP ย้อนหลังหรือวิธีคำนวณเปลี่ยน แนวทางของ OECD เตือนว่าค่าประมาณดุลเชิงโครงสร้างมีช่วงความคลาดเคลื่อนมาก เนื่องจากทั้ง GDP ศักยภาพและองค์ประกอบตามวัฏจักรมีความไม่แน่นอน โปรดอ่าน [คำอธิบายของ OECD เรื่องดุลเชิงโครงสร้าง]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) โดยคำนึงถึงข้อจำกัดนี้

ควรอ่านตัวเลขที่ปรับแล้วว่าเป็นการเปรียบเทียบตามแบบจำลองและสมมติฐานที่ระบุไว้ ตัวเลขนี้ช่วยแยกความผันผวนตามวัฏจักรออกจากสถานะงบประมาณที่อาจดำรงอยู่นานกว่าได้ แต่ไม่อาจพิสูจน์เจตนาของผู้กำหนดนโยบาย แสดงว่าครัวเรือนใดรับภาระ หรือชี้ขาดว่าโครงการภาษีหรือรายจ่ายใดคุ้มค่าหรือไม่

ก่อนเปรียบเทียบตัวเลข ให้ถามว่า:

1. ตัวเลขเป็นดุลโดยรวมที่รายงาน ดุลปฐมภูมิ CAB ดุลเชิงโครงสร้าง หรือ CAPB?
2. ใช้หลักเครื่องหมาย ช่วงเวลาทางการคลัง และขอบเขตภาครัฐแบบใด?
3. ใช้ค่าประมาณผลผลิตศักยภาพ ความยืดหยุ่นตามวัฏจักร และรายการครั้งเดียวแบบใด?
4. อัตราส่วนหารด้วย GDP จริงหรือ GDP ศักยภาพ และมูลค่าต่าง ๆ ใช้ฐานราคาเดียวกันหรือไม่?
5. เป็นค่าประมาณครั้งแรกหรือข้อมูลรุ่นที่ปรับปรุงแล้ว และแหล่งข้อมูลเผยแพร่วิธีคำนวณหรือไม่?

รายละเอียดเหล่านี้ช่วยอธิบายว่าเหตุใดสถาบันที่น่าเชื่อถือสองแห่งจึงเผยแพร่ดุลที่ปรับแล้วต่างกันสำหรับประเทศและปีเดียวกันได้ บ่อยครั้งเกิดจากการใช้ขอบเขตหรือสมมติฐานต่างกัน ไม่จำเป็นต้องเป็นข้อผิดพลาดทางคณิตศาสตร์ ใช้ตัวเลขตามนิยามที่กำหนดและอ้างอิงวิธีการเมื่อเปรียบเทียบข้ามเวลาหรือประเทศ