Reaktywność wpływów podatkowych a ich elastyczność: jak dochody reagują na wzrost

Tax buoyancy pokazuje, jak wpływy podatkowe zmieniają się wraz z ogólną miarą gospodarki, taką jak PKB. Współczynnik 1,2 zwykle interpretuje się tak: przy wzroście PKB o 1% wpływy rosną o około 1,2% w badanym okresie i według szacowanego modelu. Wynik może odzwierciedlać zarówno automatyczne zmiany wraz ze zmianami dochodów, zysków i wydatków, jak i celowe zmiany stawek, zwolnień lub podstawy opodatkowania. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Elastyczność stawia węższe pytanie: jak wpływy zareagowałyby na wzrost, gdyby zasady systemu podatkowego się nie zmieniły? Analitycy szacują ją, korygując dochody o uznaniowe działania podatkowe lub uwzględniając zmiany polityki w modelu. Korekty nie da się bezpośrednio zaobserwować; zależy od danych i założeń dotyczących dochodów, jakie przyniosłoby dane działanie. OECD odróżnia tax buoyancy, która uwzględnia zmiany polityki, od elastyczności, która je kontroluje. OECD Tax Policy Reforms 2022 {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

W tym tekście „elastyczność wpływów podatkowych” oznacza reakcję dochodów na dochód lub podstawę opodatkowania przy niezmienionych ustawieniach polityki. W innych opracowaniach elastyczność opisuje inną zależność, na przykład reakcję podstawy opodatkowania na stawkę podatku. Przed porównaniem oszacowań sprawdź, która zmienna ulega zmianie.

W prostym przykładzie obejmującym dwa okresy dzieli się procentową zmianę wpływów przez procentową zmianę PKB:

Tax buoyancy ≈ procentowa zmiana wpływów podatkowych ÷ procentowa zmiana PKB

Jeżeli nominalny PKB rośnie o 10%, a wpływy podatkowe o 12%, prosty iloraz wynosi 1,2. W badaniach empirycznych często szacuje się zależność między logarytmami wpływów i PKB na podstawie wielu obserwacji. Współczynnik opisuje wówczas szacowaną reakcję procentową, a nie tożsamość księgową, która musi zachodzić każdego roku. Niektóre badania wykorzystują podstawę opodatkowania bardziej bezpośrednią niż PKB; jeśli PKB jest tylko jej przybliżeniem, znaczenie ma także relacja tej podstawy do PKB. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Interpretacja zależy od tego, co znajduje się w liczniku i mianowniku. Łączna kwota wpływów podatkowych może ukrywać różne zmiany w podatkach dochodowych od osób fizycznych, podatkach od przedsiębiorstw, podatkach konsumpcyjnych i składkach na ubezpieczenia społeczne. Współczynnika łącznych wpływów względem PKB nie można automatycznie stosować do innego rodzaju podatku ani innego kraju.

Rozważmy wymyślony przykład: nominalny PKB rośnie z 1 000 do 1 100 jednostek, czyli o 10%, a wpływy podatkowe z 200 do 230 jednostek, czyli o 15%. Prosty iloraz tax buoyancy wynosi 15% ÷ 10% = 1,5.

Załóżmy, że analitycy szacują, iż uznaniowa podwyżka podatku dodała 10 jednostek do późniejszych wpływów. Przy takim założeniu, według wcześniejszych zasad dochody wyniosłyby 220 jednostek, czyli wzrosłyby o 10% względem 200. Ilustracyjny iloraz po korekcie o politykę wyniósłby więc 10% ÷ 10% = 1,0. Wartości 1,5 i 1,0 wynikają z rachunku w hipotetycznym przykładzie; nie są oszacowaniami empirycznymi. Rzeczywista korekta wymaga dowodów dotyczących terminu wejścia zmiany w życie, objętych nią podatników, przestrzegania przepisów i faktycznie uzyskanych wpływów.

Porównanie pokazuje, dlaczego tax buoyancy może przewyższać elastyczność, gdy wzrostowi towarzyszą działania zwiększające dochody. Zmiana obniżająca wpływy może sprowadzić mierzoną tax buoyancy poniżej skorygowanego oszacowania elastyczności; przy niewielu zmianach uznaniowych wyniki mogą być zbliżone. Nie ma uniwersalnej kolejności, bo wynik zależy od decyzji politycznych, danych i metod szacowania. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Niektóre zmiany wpływów wynikają z obowiązującego prawa, gdy zmienia się gospodarka. Przy progresywnym podatku dochodowym wzrost płac nominalnych może przesunąć więcej osób do wyższych progów, jeśli progi nie są indeksowane; zjawisko to nazywa się często *bracket creep*. Zyski przedsiębiorstw, konsumpcja gospodarstw domowych i zatrudnienie również mogą zmieniać pobór podatków w ramach istniejących przepisów. Są to kanały, przez które wpływy zmieniają się bez nowej ustawy podatkowej.

Zmiany uznaniowe obejmują ustawową korektę stawki, nowe zwolnienie, zmianę progu lub modyfikację prawnej podstawy opodatkowania. Znaczenie mogą mieć też zmiany administracyjne. Sprawniejszy pobór, zasady składania deklaracji, termin rozliczenia czy zmiana przestrzegania przepisów mogą zmienić zaobserwowane wpływy, a badania nie zawsze klasyfikują te efekty tak samo. Sama etykieta „tax buoyancy” nie wskazuje, który mechanizm miał największe znaczenie.

<!-- learn:illustration -->

Szerzej rozumiane automatyczne stabilizatory to istniejące podatki i świadczenia reagujące na warunki gospodarcze bez nowej decyzji politycznej. Pojęcie to wiąże się z oszacowaniem tax buoyancy, ale nie jest z nim tożsame: tax buoyancy obejmuje również uznaniowe działania podatkowe i może uwzględniać inne źródła zmian wpływów. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Podatki dotyczą konkretnych podstaw prawnych i ekonomicznych, a nie PKB jako jednej niepodzielnej kwoty. Podatek dochodowy od osób fizycznych zależy od dochodu podlegającego opodatkowaniu oraz zasad odliczeń i ulg. Podatek dochodowy od przedsiębiorstw reaguje na zyski podlegające opodatkowaniu, które mogą być bardziej zmienne niż produkcja. Podatki konsumpcyjne zależą od kwalifikujących się wydatków, stawek, zwolnień, zwrotów i poboru. Składki na ubezpieczenia społeczne często podążają za objętymi nimi wynagrodzeniami, a podatek od nieruchomości może zmienić się dopiero po ich wycenie lub zmianie stawki.

Gdy badacze używają PKB jako przybliżenia, współczynnik łączy co najmniej dwie zależności: zmianę podstawy opodatkowania względem PKB oraz zmianę wpływów względem tej podstawy. Jeśli podstawa rośnie wolniej niż PKB, tax buoyancy względem PKB może wyglądać na niższą, nawet gdy pobór w relacji do podstawy pozostaje stabilny. Przy pytaniu o konkretny podatek dane dotyczące jego podstawy mogą poprawić porównanie, jeśli są dostępne.

Znaczenie ma też struktura gospodarki. Przesunięcie w stronę sektora o wysokich zyskach lub w stronę importu objętego podatkami konsumpcyjnymi może zmienić wpływy względem PKB. Inflacja może podnosić nominalne płace, ceny lub zyski i zmieniać dochody podatkowe, nawet gdy produkcja realna niewiele się zmienia. Analitycy muszą sprawdzić, czy szeregi wpływów i PKB są nominalne czy realne, jak je skorygowano oraz czy ich zakres i terminy są zgodne.

Nie istnieje jedna korekta, która daje bezdyskusyjną „prawdziwą” elastyczność. Metoda korekty proporcjonalnej szacuje i usuwa wpływ rozpoznanych działań uznaniowych na dochody. Metoda stałej struktury stawek stosuje zasady podatkowe z roku bazowego do późniejszych podstaw opodatkowania. W modelach regresji można dodać zmienne kontrolne lub wskaźniki zmian polityki. Każda metoda wymaga innych danych, w tym informacji o terminie i szacowanych wpływach z poszczególnych działań. Przegląd MFW opisuje różne podejścia i ich wymagania dotyczące danych. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Model może pominąć zwolnienie, reakcję behawioralną, opóźnioną płatność lub zmianę egzekwowania przepisów. Z kolei zmienna polityki podatkowej może być powiązana z cyklem koniunkturalnym: rządy mogą zmieniać podatki w reakcji na spowolnienie. Oszacowanie kontrolujące tylko stawkę może nie uwzględniać zmian podstawy, zwolnień, administracji ani sposobu wprowadzenia polityki. Porównanie MFW z 2023 r. podkreśla, że wyniki zależą od estymatora, kategorii podatku, próby krajów i zmiennych kontrolnych. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Są to historyczne zależności statystyczne, a nie automatyczne skutki przyczynowe. Współczynnik nie dowodzi, że wzrost spowodował zmianę wpływów ani że proponowana zmiana podatku przyniesie taki sam dochód.

W krótkim okresie na wpływy oddziałują terminy składania deklaracji, zwroty, zaległości, zmienność zysków i moment wprowadzania zmian polityki. Niektóre podstawy reagują szybko, a wycena lub pobór może się opóźnić. Współczynniki krótkookresowe opisują reakcję w najbliższym czasie według wybranego modelu i częstotliwości danych.

Szacunki długookresowe dają więcej czasu na dostosowanie się relacji między aktywnością gospodarczą a wpływami. Mogą się różnić, ponieważ z czasem zmieniają się struktura dochodów, zysków i konsumpcji, przepisy podatkowe oraz przestrzeganie prawa. Badania OECD i MFW pokazują różne wzorce krótko- i długookresowe w zależności od rodzajów podatków i prób. Dlatego należy podać okres i metodę, zamiast traktować tax buoyancy jako stałą cechę kraju. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Elastyczność jest często użyteczna, gdy analitycy potrzebują ścieżki wpływów przy założeniu niezmienionej polityki, a tax buoyancy opisuje, jak faktyczne wpływy zmieniały się względem aktywności gospodarczej. Prognoza wymaga także przewidywanej wartości odpowiedniej podstawy, założeń dotyczących obecnego prawa i przestrzegania przepisów oraz możliwych reakcji behawioralnych. Żaden z tych współczynników sam w sobie nie jest prognozą. Więcej o tym, jak podatki i świadczenia mogą łagodzić spowolnienie, przeczytasz w tekście o automatycznych stabilizatorach. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Przed porównaniem dwóch współczynników sprawdź:

• Zakres wpływów: wszystkie podatki, jeden rodzaj podatku czy jeden szczebel administracji.
• Podstawę ekonomiczną: PKB, dochód narodowy, konsumpcję, wynagrodzenia lub prawną podstawę opodatkowania.
• Ujęcie polityki: czy oszacowanie uwzględnia, kontroluje lub koryguje zmiany uznaniowe.
• Horyzont i metodę: krótki lub długi okres, przedział próby, częstotliwość, estymator i zakres niepewności.
• Jednostki i terminy: szeregi nominalne lub realne, ujęcie kasowe lub memoriałowe, korektę sezonową i opóźnienia poboru.

Następnie ustal, co oszacowanie ma wyjaśniać. Współczynnik tax buoyancy może podsumować przeszłą reakcję wpływów na aktywność przy obserwowanej historii polityki. Oszacowanie elastyczności próbuje wyodrębnić reakcję w określonych ramach polityki. Żaden z tych mierników nie przesądza, czy system podatkowy jest sprawiedliwy, stabilny lub efektywny, ani nie zastępuje prognozy dochodów dla konkretnego kraju.

Powiązane pojęcia fiskalne to podatki i świadczenia jako automatyczne stabilizatory, związek wydatków publicznych i zmian podatków z produkcją, strukturalne saldo budżetowe i deficyt skorygowany cyklicznie oraz deficyt budżetowy a dług publiczny. Pojęcia te odpowiadają na różne pytania, nawet gdy wykorzystują częściowo te same dane o wpływach.