Saldo budżetowe skorygowane o cykl koniunkturalny: wyjaśnienie deficytu strukturalnego

Ogólne saldo budżetowe rządu zestawia dochody z wydatkami w określonym okresie i dla określonego zakresu sektora publicznego. W tym poradniku nadwyżka jest dodatnia, a deficyt ujemny. Saldo −80 mld USD oznacza zatem, że według definicji rachunkowej danej serii zarejestrowane wydatki przewyższyły dochody o 80 mld USD. Saldo ogólne obejmuje koszty odsetkowe; dokładne ujęcie przychodów odsetkowych i innych transakcji zależy od serii.

Znaczenie mają zarówno okres, jak i zakres sektora rządowego. Saldo rządu centralnego nie jest automatycznie porównywalne z saldem sektora instytucji rządowych i samorządowych, które może konsolidować także rachunki władz regionalnych, lokalnych lub systemu zabezpieczenia społecznego. Rok fiskalny może obejmować inne miesiące niż rok kalendarzowy stosowany przy PKB. Wytyczne MFW traktują wybór agregatu fiskalnego jako część pytania badawczego, a nie jedynie etykietę. Zobacz omówienie pojęć salda fiskalnego przez MFW.

Samo saldo zaobserwowane nie pokazuje, jaka jego część wynikała z decyzji politycznych, a jaka z bieżącej koniunktury. W okresie osłabienia gospodarki mogą spaść wpływy z podatków od dochodów, zysków lub konsumpcji. Niektóre wydatki, takie jak zasiłki dla bezrobotnych, mogą wzrosnąć, gdy rynek pracy słabnie. Te automatyczne zmiany wpływają na raportowane saldo, nawet jeśli ustawodawcy nie zmienili stawek podatkowych ani zasad przyznawania świadczeń. Artykuł o automatycznych stabilizatorach opisuje te mechanizmy; tutaj skupiamy się na oszacowaniu ich wpływu na saldo.

Saldo budżetowe skorygowane o cykl koniunkturalny (CAB) szacuje saldo po odjęciu części przypisywanej warunkom cyklicznym:

Saldo skorygowane o cykl = saldo ogólne − szacowany składnik cykliczny

Składnik cykliczny to szacowany wpływ produkcji powyżej lub poniżej poziomu potencjalnego na dochody oraz wydatki wrażliwe na koniunkturę. Podczas spowolnienia jest często ujemny: dochody są niższe, a niektóre świadczenia wyższe niż przy produkcji na poziomie potencjalnym. Odjęcie ujemnego składnika sprawia, że skorygowane saldo jest mniej ujemne. W okresie boomu wyjątkowo wysokie wpływy cykliczne mogą uczynić ten składnik dodatnim; jego odjęcie może osłabić saldo skorygowane względem wyniku zaobserwowanego.

Korekta nie polega na usunięciu każdej zmiany polityki, która nastąpiła podczas recesji. Zwykle zaczyna się od oszacowania luki produktowej, czyli różnicy między rzeczywistą a szacowaną produkcją potencjalną, a następnie stosuje się oszacowane zależności między koniunkturą a wybranymi kategoriami dochodów lub wydatków. Poszczególne podatki nie zmieniają się proporcjonalnie do PKB, a część wydatków reaguje na cykl w niewielkim stopniu. Przewodnik MFW po strukturalnych saldach fiskalnych omawia metody zagregowane i kategoriami, oparte na odmiennych danych i założeniach.

Sama luka produktowa także jest szacunkiem, a nie wielkością bezpośrednio obserwowalną. CAB dziedziczy więc niepewność dotyczącą produkcji potencjalnej oraz wrażliwości podatków i świadczeń na aktywność gospodarczą. Więcej informacji zawiera artykuł o PKB potencjalnym i luce popytowej.

Załóżmy, że hipotetyczny rząd odnotował saldo ogólne −80 mld USD. Analitycy szacują, że słaba koniunktura zmniejszyła dochody i zwiększyła wydatki wrażliwe na cykl, dając składnik −20 mld USD. Przy przyjętej konwencji znaków:

CAB = −80 mld USD − (−20 mld USD) = −60 mld USD

Saldo skorygowane nadal jest deficytem, ale mniejszym od deficytu ogólnego. W tym przykładzie słaba koniunktura pogorszyła zarejestrowany wynik o 20 mld USD. To wymyślona wartość służąca pokazaniu rachunku, a nie rzeczywista liczba dla danego rządu ani uniwersalna reguła dla pięcioprocentowej luki produktowej.

Dla prostego porównania podzielmy oba salda przez ten sam przykładowy mianownik: 1 bln USD potencjalnego PKB. Saldo ogólne wynosi wtedy −8%, a CAB −6% tego mianownika. W opublikowanych danych należy sprawdzić, czy licznik, mianownik PKB, podstawa cen, okres i zakres rządu są zgodne z metodą instytucji. Niektóre źródła odnoszą saldo skorygowane do potencjalnego PKB, więc jego relacja może nie być bezpośrednio porównywalna z relacją salda ogólnego do rzeczywistego PKB.

Korekta zmienia interpretację historycznego salda, a nie kwotę faktycznie pożyczoną przez rząd. Nie spłaca długu i nie prognozuje przyszłorocznego deficytu. Ramy statystyki finansów publicznych MFW definiują CAB jako saldo ogólne pomniejszone o szacowany składnik cykliczny. Zobacz analityczne ramy fiskalne MFW.

„Pierwotne” odnosi się do odsetek, a nie do cyklu koniunkturalnego. Zgodnie z konwencją przyjętą w tym poradniku saldo pierwotne pomija wydatki odsetkowe netto. Gdy wydatki te są dodatnie, zależność można zapisać:

Saldo pierwotne = saldo ogólne + wydatki odsetkowe netto

Jeśli deficyt ogólny w przykładzie wynosi −80 mld USD, a wydatki odsetkowe netto 25 mld USD, saldo pierwotne wynosi −55 mld USD. Deficyt pierwotny nadal występuje, ale jest mniejszy, ponieważ rachunek oddziela koszt obsługi istniejącego długu. Nie oznacza to, że odsetki są niepłacone lub nieistotne.

Saldo pierwotne skorygowane o cykl (CAPB) łączy obie koncepcje: uwzględnia korektę cykliczną i wyłącza odsetki netto. Przy tych samych liczbach i dla uproszczenia przy założeniu, że odsetki nie są składnikiem cyklicznym:

CAPB = CAB + wydatki odsetkowe netto = −60 mld USD + 25 mld USD = −35 mld USD

Szczegółowa procedura statystyczna może stosować inną kolejność. Analitycy mogą korygować oddzielnie dochody i wydatki, a odsetkom netto przypisać odrębne zasady. OECD opisuje saldo pierwotne skorygowane o cykl jako saldo skorygowane o cykl powiększone o odsetki netto. Sprawdź, czy wykres pokazuje saldo ogólne, pierwotne, skorygowane o cykl czy pierwotne skorygowane. Przegląd metod OECD wyjaśnia publikowane wskaźniki fiskalne.

Instytucje nie zawsze jednakowo definiują saldo strukturalne. Część używa tego terminu niemal jako synonimu salda skorygowanego o cykl. Inne rezerwują go dla CAB dodatkowo skorygowanego o jednorazowe lub tymczasowe działania, które nie należą do zwykłego cyklu gospodarczego. Wyjątkowy dochód ze sprzedaży aktywów może zostać usunięty, ponieważ poprawił saldo tylko raz i nie powinien się powtórzyć.

Załóżmy, że hipotetyczne CAB wynosi −60 mld USD i obejmuje jednorazowy dochód +10 mld USD. Jeśli przyjęta metoda go usuwa, przykładowe saldo strukturalne wynosi −60 mld USD − 10 mld USD = −70 mld USD. Odjęcie dodatniego dochodu obniża saldo. Gdyby jednorazowy wydatek pogorszył CAB, usunięcie go uczyniłoby skorygowane saldo mniej ujemnym. Klasyfikacja i znak zależą od pozycji i metody instytucji.

Dlatego sama etykieta na wykresie nie wystarcza. Komisja Europejska opisuje swoje saldo strukturalne jako saldo skorygowane o cykl, dodatkowo skorygowane o działania jednorazowe i tymczasowe. Publikacje MFW również wskazują, że definicje i korekty poza cyklem mogą się różnić. Dokument metodyczny Komisji Europejskiej przedstawia jej podejście. Przy porównaniach międzynarodowych zapisuj źródło, wersję i regułę korekty; nie zakładaj, że wszystkie serie nazwane „deficytem strukturalnym” są wymienne.

Zmiana strukturalnego salda pierwotnego bywa używana jako przybliżony wskaźnik, czy polityka fiskalna stała się bardziej ekspansywna, czy restrykcyjna. Poprawa salda po przyjętych korektach może być zgodna z zacieśnieniem, a pogorszenie z poluzowaniem. Kierunek zmiany bywa nazywany impulsem fiskalnym, ale trzeba podać konwencję znaków: część analiz opisuje samą zmianę salda, a część jej odwrotność jako impuls dla popytu.

Jest to wskaźnik diagnostyczny, a nie czysta miara uznaniowych decyzji ani szacunek wpływu na PKB. Wynik może zmienić się po rewizji produkcji potencjalnej lub elastyczności dochodów, po przeklasyfikowaniu wyjątkowego wpływu albo gdy aktywność przesunie się między sektorami o różnej bazie podatkowej. Sama zmiana strukturalnego salda pierwotnego nie pokazuje, o ile zmieniły się PKB, inflacja czy dochody gospodarstw domowych.

Nie myl tego wskaźnika z mnożnikiem fiskalnym. Mnożnik szacuje reakcję produkcji na określoną zmianę fiskalną względem scenariusza kontrfaktycznego; zmiana salda strukturalnego to miara budżetowa po korektach. Artykuł o mnożnikach fiskalnych odpowiada na inne pytanie. Saldo pierwotne lub strukturalne nie jest też równoznaczne z niespłaconym długiem publicznym. Zobacz deficyt budżetowy a dług publiczny i relację długu do PKB.

PKB potencjalny nie jest bezpośrednio obserwowalny. Szacuje się go na podstawie niepełnych informacji o zdolnościach produkcyjnych, a wynik może się zmienić po napływie nowych danych o produkcji, rynku pracy i produktywności lub po aktualizacji modelu. Dochody podatkowe i wybrane wydatki zależą również od struktury gospodarki. Boom skupiony na zyskach kapitałowych, surowcach lub zyskach przedsiębiorstw może wpływać na dochody inaczej niż szeroki wzrost płac i konsumpcji.

Metody wymagają wyborów dotyczących luki produktowej, elastyczności dochodów i wydatków, zakresu rządu, nietypowych transakcji oraz mianownika. Jedna instytucja może korygować cykl cen aktywów lub tymczasowy środek, a inna nie. Wstępny szacunek może zostać zmieniony bez nowej ustawy podatkowej, gdy aktualizuje się historyczny szereg PKB lub metodę. OECD ostrzega, że szacunki sald strukturalnych mają szeroki margines błędu, ponieważ potencjalny PKB i składniki cykliczne są niepewne. Czytaj omówienie sald strukturalnych OECD z uwzględnieniem tego ograniczenia.

Skorygowaną liczbę należy traktować jako porównanie modelowe przy określonych założeniach. Może pomóc oddzielić wahanie cykliczne od trwalszej pozycji budżetu, ale nie dowodzi intencji decydentów, nie wskazuje gospodarstw domowych, które poniosły koszty, ani nie rozstrzyga, czy dany podatek lub program wydatkowy był zasadny.

Przed porównaniem danych sprawdź:

1. Czy chodzi o saldo ogólne, pierwotne, CAB, strukturalne czy CAPB?
2. Jaka jest konwencja znaków, okres fiskalny i granica sektora rządowego?
3. Jakich szacunków produkcji potencjalnej, elastyczności cyklicznych i korekt jednorazowych użyto?
4. Czy mianownikiem jest rzeczywisty czy potencjalny PKB i czy kwoty oraz PKB mają tę samą podstawę cen?
5. Czy to szacunek wstępny czy zrewidowana wersja i czy źródło publikuje metodę?

Te szczegóły wyjaśniają, dlaczego dwie wiarygodne instytucje mogą podać różne skorygowane salda dla tego samego kraju i roku. Często stosują inny zakres lub inne założenia, a nie popełniają błąd rachunkowy. Traktuj liczbę jako zdefiniowany szacunek i zachowuj informację o metodzie przy porównaniach w czasie lub między krajami.