राजकोषीय प्रभुत्व: जब सरकारी वित्त मौद्रिक नीति को सीमित करता है

राजकोषीय प्रभुत्व किसी नीति-व्यवस्था या सीमा का वर्णन करता है, कर्ज के किसी आँकड़े का नहीं। अंतरराष्ट्रीय निपटान बैंक (BIS) इस चिंता को ऐसी स्थिति के रूप में परिभाषित करता है जिसमें राजकोषीय सीमाओं के कारण मौद्रिक नीति को सख़्त नहीं किया जा सकता। सरकार की वित्तपोषण ज़रूरतें या कर्ज चुकाने का बोझ, महँगाई का जवाब देने में केंद्रीय बैंक की गुंजाइश कम कर सकता है। इस शब्द का यह अर्थ नहीं है कि वित्त मंत्रालय केंद्रीय बैंक का हर फ़ैसला सचमुच लेता है। {source:bisAER2023MonetaryFiscal}

एक उपयोगी सवाल यह है: अगर महँगाई बढ़े, तो क्या केंद्रीय बैंक ब्याज दरों का वह रास्ता चुन सकता है जिसे वह मूल्य स्थिरता के अपने दायित्व के अनुरूप मानता है—भले ही इससे सरकार के लिए उधार लेना महँगा हो जाए? अगर राजकोषीय ज़रूरतें बार-बार इस प्रतिक्रिया को रोकती हैं, तो राजकोषीय प्रभुत्व मौजूद हो सकता है। अगर राजकोषीय अधिकारी बजट या कर्ज प्रबंधन में बदलाव करते हुए नीति-निर्माता दरें बढ़ा सकते हैं, तो केवल ऊँची उधारी लागत इस व्यवस्था का वर्णन करने के लिए पर्याप्त नहीं है।

IMF का एक वर्किंग पेपर यह अध्ययन करता है कि सरकारी ऋण अनुपात में अप्रत्याशित बदलाव विकसित और उभरती अर्थव्यवस्थाओं में लंबी अवधि की महँगाई अपेक्षाओं को कैसे प्रभावित करते हैं। इसमें उभरते बाज़ारों में महँगाई अपेक्षाओं में लगातार बढ़ोतरी मिलती है; शुरुआत में कर्ज या महँगाई अधिक होने पर और कर्ज डॉलर में अंकित होने पर प्रतिक्रिया अधिक मज़बूत होती है। महँगाई-लक्ष्य व्यवस्था में अनुमानित प्रभाव सीमित है, और विकसित अर्थव्यवस्थाओं में यही प्रतिक्रिया नहीं मिलती। ये अपेक्षाओं से जुड़े नमूने-विशिष्ट निष्कर्ष हैं। चूँकि अध्ययन यह नहीं जाँचता कि केंद्रीय बैंकों ने सरकारी वित्तपोषण की रक्षा के लिए वास्तविक ब्याज-दर संबंधी फ़ैसले बदले या नहीं, इसलिए यह अपने आप में न तो राजकोषीय प्रभुत्व स्थापित कर सकता है, न कोई सार्वभौमिक कर्ज सीमा तय कर सकता है। इन निष्कर्षों की व्याख्या संस्थागत सुरक्षा उपायों, मौद्रिक नीति के ढाँचों और बार-बार लिए गए नीतिगत फ़ैसलों के संदर्भ में करें। {source:imfHighDebtConstrainsMonetaryPolicy2023}

शोधकर्ता और संस्थाएँ हमेशा एक ही व्यावहारिक परिभाषा का उपयोग नहीं करते। कुछ राजनीतिक दबाव या केंद्रीय बैंक से सीधे वित्तपोषण पर ज़ोर देते हैं; दूसरे ऐसी राजकोषीय सीमा पर ध्यान देते हैं जिसके कारण मौद्रिक नीति सख़्त करने से सरकार की कर्ज चुकाने की क्षमता खतरे में पड़ती है। यह मार्गदर्शिका BIS की व्यापक परिभाषा अपनाती है और इन माध्यमों को अलग रखती है। केवल कर्ज-जीडीपी अनुपात से किसी देश की स्थिति का निदान नहीं किया जा सकता।

मौद्रिक प्रभुत्व वाली व्यवस्था में केंद्रीय बैंक मूल्य लक्ष्य पाने के लिए अपने नीतिगत साधनों का उपयोग कर सकता है। वहीं, राजकोषीय नीति पर्याप्त भविष्य के राजस्व या व्यय में बदलाव के ज़रिए यह सुनिश्चित करती है कि सरकारी कर्ज समय के साथ टिकाऊ रास्ते पर रहे। हर साल बजट संतुलित करना किसी राजकोषीय नियम के लिए ज़रूरी नहीं है; उसे समय के साथ मौद्रिक ढाँचे के अनुरूप रहना चाहिए।

राजकोषीय प्रभुत्व वाली व्यवस्था में राजकोषीय नीति का रास्ता तय या बदलने में कठिन माना जाता है, इसलिए मौद्रिक नीति से उसके अनुरूप ढलने की अपेक्षा होती है। उदाहरण के लिए, सरकार का ब्याज बिल सीमित रखने के लिए अधिकारी ब्याज दर बढ़ाने का विरोध कर सकते हैं। तब केंद्रीय बैंक महँगाई पर उतनी कार्रवाई नहीं कर सकता जितनी वह अन्यथा करता। मौद्रिक-राजकोषीय नीति के परस्पर संबंध पर फेडरल रिज़र्व की चर्चा इस अंतर को दोनों प्राधिकरणों के नियमों की परस्पर क्रिया समझने के ढाँचे के रूप में प्रस्तुत करती है—एक ऐसी संज्ञा के रूप में नहीं जिसे बजट की एक घोषणा से तय किया जा सके। {source:federalReserveMonetaryFiscalInteractions2013}

दोनों नीतियाँ हमेशा एक-दूसरे को प्रभावित करती हैं। ऊँची नीतिगत दरें निजी कर्ज, आर्थिक गतिविधि, कर राजस्व और सरकारी ब्याज लागत को प्रभावित करती हैं; राजकोषीय फ़ैसले माँग और महँगाई को प्रभावित करते हैं। वित्त मंत्रालय और केंद्रीय बैंक के बीच तालमेल अपने आप राजकोषीय प्रभुत्व नहीं होता। सवाल यह है कि क्या सरकारी वित्तपोषण की ज़रूरतें केंद्रीय बैंक के दायित्व निभाने की क्षमता को सीमित करती हैं—यह नहीं कि दोनों संस्थाएँ एक-दूसरे से बात करती हैं या एक ही अर्थव्यवस्था में काम करती हैं।

पहला माध्यम राजनीतिक है। सरकार केंद्रीय बैंक पर दबाव डाल सकती है कि वह मूल्य स्थिरता के लिए उचित मानी गई दर से नीचे ब्याज दरें रखे, अनुकूल शर्तों पर सीधे कर्ज दे या बजट में संसाधन हस्तांतरित करे। कानूनी सुरक्षा और कामकाज की स्वतंत्रता ऐसा दबाव डालना कठिन बना सकती है। अंतरराष्ट्रीय मुद्रा कोष (IMF) इस दबाव के कई रूप बताता है, जिनमें राजकोषीय ज़रूरतों से प्रेरित होकर केंद्रीय बैंक का बाज़ार दर से कम पर कर्ज देना शामिल है। {source:imfAssetPurchasesDirectFinancing2021}

दूसरा माध्यम आर्थिक है। कानूनी रूप से स्वतंत्र केंद्रीय बैंक को भी कठिन समझौते का सामना करना पड़ सकता है, अगर ऊँची दरें कर्ज सेवा और पुनर्वित्त की लागत इतनी बढ़ा दें कि राजकोषीय स्थिरता या वित्तीय स्थिरता खतरे में पड़ जाए। अगर निवेशकों को संदेह हो कि भविष्य के कर या व्यय संबंधी फ़ैसले कर्ज को स्थिर कर पाएँगे, तो सरकारी बॉन्ड की प्रतिफल दरें और जोखिम प्रीमियम बढ़ सकते हैं। कुछ अर्थव्यवस्थाओं में मुद्रा कमज़ोर पड़ने से आयातित महँगाई बढ़ सकती है। BIS कहता है कि संस्थागत सुरक्षा राजनीतिक हस्तक्षेप को सीमित कर सकती है, लेकिन सरकार की वित्तपोषण स्थिति से पैदा हुई सीमा को अपने आप नहीं हटा सकती। {source:bisAER2023MonetaryFiscal}

ये माध्यम एक-दूसरे को मज़बूत कर सकते हैं, लेकिन इनके लिए अलग-अलग प्रमाण चाहिए। राजनीतिक प्रभुत्व का सवाल है कि केंद्रीय बैंक को निर्देश कौन दे सकता है या उस पर दबाव कौन डाल सकता है। आर्थिक सीमा का सवाल है कि नीति सख़्त करने से परिपक्व हो रहे कर्ज का नवीनीकरण, बाज़ार तक पहुँच, बैंकों और मुद्रा पर क्या असर पड़ता है। केंद्रीय बैंक औपचारिक रूप से स्वतंत्र रहकर भी व्यवहार में कम गुंजाइश पा सकता है; इसके उलट, कमज़ोर बजट यह साबित नहीं करता कि केंद्रीय बैंक ने मूल्य स्थिरता का लक्ष्य छोड़ दिया है।

मान लें कि एक काल्पनिक सरकार पर 1,000 अरब मुद्रा इकाइयों का बकाया स्थिर-ब्याज वाला कर्ज है। जिस हिस्से का पुनर्वित्तपोषण करना है, उस पर बाज़ार प्रतिफल 2 प्रतिशत अंक बढ़ता है, और एक साल में कर्ज का 20% परिपक्व होता है या उसकी ब्याज दर फिर तय होती है। उस 200 अरब का पुनर्वित्तपोषण होने और पूरे एक साल तक बकाया रहने के बाद, सालाना ब्याज लागत में बढ़ोतरी लगभग 200 अरब × 0.02 = 4 अरब होगी। यह नई दर पूरे साल लागू रहने की सरल वार्षिक लागत-गणना है, सरकार के वास्तविक बिल का पूर्वानुमान नहीं।

बाकी 800 अरब स्थिर-कूपन कर्ज की अनुबंधित दर तुरंत नहीं बढ़ती। उसकी लागत तब बदलती है जब कर्ज परिपक्व होकर पुनर्वित्त होता है। अगर उन्हीं मान्यताओं के तहत इसके बजाय 80% कर्ज की दर फिर तय होती, तो अतिरिक्त वार्षिक लागत लगभग 800 अरब × 0.02 = 16 अरब होती। यह अंतर दिखाता है कि परिपक्वता और दर बदलने का समय-सारणी क्यों मायने रखती है। नीतिगत दर में 2 अंक का बदलाव हर सरकारी बॉन्ड की प्रतिफल दर में उसी अनुपात से नहीं आता; प्रतिभूतियों का पुनर्वित्त कब होता है, यह भी अहम है। {source:ecbFiscalDominanceSpeech2024}

अलग से मान लें कि यह काल्पनिक सरकार सालाना 500 अरब राजस्व जुटाती है और 20 अरब का प्राथमिक अधिशेष रखती है—यानी गैर-ब्याज खर्च से राजस्व इतनी अधिक राशि है। पूरी तरह जुड़ने के बाद 4 अरब का अतिरिक्त ब्याज खर्च समग्र बजट पर दबाव डालेगा। परिभाषा के अनुसार इससे प्राथमिक अधिशेष मिट नहीं जाता, और यह अपने आप न तो सरकार की भुगतान क्षमता खत्म होने का सबूत है, न केंद्रीय बैंक के अधीन होने का। राजकोषीय अधिकारी कर या खर्च बदल सकते हैं, भंडार का उपयोग कर सकते हैं या बाज़ार की शर्तों पर उधार जारी रख सकते हैं। नतीजा देश के राजस्व, वृद्धि, कर्ज की मुद्रा और अवधि, बाज़ार तक पहुँच और बदलाव करने की राजनीतिक क्षमता पर निर्भर करेगा।

<!-- learn:illustration -->

सरकारी उधारी की लागत इस परस्पर संबंध का केवल एक हिस्सा है। अगर केंद्रीय बैंक के पास लंबे समय वाली स्थिर-ब्याज परिसंपत्तियाँ हैं और वह रिज़र्व बैलेंस पर ऊँची अल्पकालिक ब्याज दर देता है, तो उसकी शुद्ध आय और ट्रेज़री को किए जाने वाले हस्तांतरण कम हो सकते हैं। समेकित सार्वजनिक क्षेत्र के नज़रिए से, कम हस्तांतरण ऊँची ब्याज लागत को सरकारी बॉन्ड की परिपक्वता समय-सारणी से भी जल्दी आगे पहुँचा सकते हैं। BIS बैलेंस शीट के इस माध्यम पर चर्चा करता है। {source:bisAER2023MonetaryFiscal}

अमेरिकी फ़ेडरल रिज़र्व का उदाहरण बताता है कि कम हस्तांतरण का यह मतलब अपने आप नहीं है कि केंद्रीय बैंक कार्रवाई करने की क्षमता खो चुका है। मार्च 2023 की Monetary Policy Report में कहा गया कि ऊँचे ब्याज खर्च से शुद्ध आय नकारात्मक हो गई थी और एक स्थगित परिसंपत्ति बनी थी, जबकि ट्रेज़री को हस्तांतरण रुके हुए थे। रिपोर्ट में यह भी कहा गया कि इससे फ़ेड की मौद्रिक नीति चलाने या वित्तीय दायित्व पूरे करने की क्षमता प्रभावित नहीं हुई। यह अमेरिकी लेखांकन व्यवस्था का विवरण है, हर केंद्रीय बैंक के लिए सार्वभौमिक नियम नहीं। {source:federalReserveRemittances2023}

इस माध्यम को सरकारी बॉन्ड के कूपन या केंद्रीय बैंक से बजट में सीधे हस्तांतरण के साथ नहीं मिलाना चाहिए। परिसंपत्तियों की संरचना, रिज़र्व पर ब्याज, लेखांकन नियम और नुकसान के कानूनी प्रबंधन में देश के अनुसार अंतर होता है। केंद्रीय बैंक का लाभ कम होना राजकोषीय जोखिम है जिसकी जाँच करनी चाहिए; लेकिन यह अपने आप साबित नहीं करता कि राजकोषीय ज़रूरतों ने मौद्रिक नीति को पीछे कर दिया है।

कर्ज का ऊँचा अनुपात बजट को ब्याज दरों के प्रति अधिक संवेदनशील बना सकता है, खासकर जब कर्ज का बड़ा हिस्सा जल्द परिपक्व हो, परिवर्तनशील दर पर हो या विदेशी मुद्रा में हो। लेकिन राजकोषीय क्षमता राजस्व जुटाने, नाममात्र वृद्धि, प्राथमिक संतुलन, संस्थागत विश्वसनीयता, निवेशकों की माँग और सरकार की समायोजन क्षमता पर भी निर्भर करती है। ऐसा कोई सार्वभौमिक कर्ज-जीडीपी स्तर नहीं है जहाँ राजकोषीय प्रभुत्व शुरू हो जाता हो। BIS सावधान करता है कि कर्ज की सीमा और समायोजन क्षमता अनिश्चित हैं और हर देश में अलग होती हैं। {source:bisAER2023MonetaryFiscal}

कर्ज किस मुद्रा में जारी किया गया है, यह भी अलग से मायने रखता है। घरेलू मुद्रा का मूल्य गिरने पर विदेशी मुद्रा में बड़ी देनदारियों की स्थानीय मुद्रा में लागत बढ़ सकती है। यह जोखिम इस बात से अलग है कि बॉन्डधारक देश के भीतर रहते हैं या विदेश में। विनिमय दर की कमज़ोरी मौद्रिक नीति के विकल्पों को जटिल बना सकती है, लेकिन अकेले इससे यह साबित नहीं होता कि केंद्रीय बैंक सरकारी वित्तपोषण को प्राथमिकता दे रहा है। ब्याज दरों, विनिमय दरों, कर्ज की मुद्रा और पुनर्वित्त के समय-सारणी को साथ देखकर विश्लेषण करें।

केंद्रीय बैंक द्वारा सरकारी बॉन्ड खरीदना भी पर्याप्त प्रमाण नहीं है। खरीद का उपयोग मौद्रिक परिस्थितियाँ बदलने, बाज़ार का कामकाज बहाल करने या किसी अन्य घोषित नीतिगत उद्देश्य के लिए हो सकता है। अहम सवाल हैं: खरीद क्यों हो रही है, उसे मंज़ूरी कैसे मिली, क्या केंद्रीय बैंक उसे बदल या रोक सकता है, क्या सरकार को सीधे या रियायती शर्तों पर वित्तपोषण मिल रहा है, और क्या नीति का रास्ता केंद्रीय बैंक के दायित्व के बजाय राजकोषीय ज़रूरतें पूरी करने के लिए तय हो रहा है। IMF के दिशा-निर्देश परिसंपत्ति खरीद और बाज़ार परिचालन को राजकोषीय माँगों से प्रेरित सीधे वित्तपोषण से अलग करते हैं। {source:imfAssetPurchasesDirectFinancing2021}

ब्याज दर का एक अकेला फ़ैसला भी कमज़ोर प्रमाण है। केंद्रीय बैंक दरें स्थिर रख सकता है क्योंकि उसे महँगाई घटने की उम्मीद है, नीति का असर आने में समय लगता है या वह रोज़गार और वित्तीय स्थिरता के बीच संतुलन बना रहा है। राजकोषीय प्रभुत्व का दावा करने के लिए विश्लेषकों को नीति-ढाँचे और बार-बार लिए गए फ़ैसलों के प्रमाण चाहिए, सिर्फ़ ऐसा नतीजा नहीं जिससे संयोगवश सरकार का ब्याज बिल घट जाए।

मूल्य स्तर का राजकोषीय सिद्धांत एक विशिष्ट सैद्धांतिक व्याख्या है कि कीमतों का स्तर कैसे समायोजित हो सकता है ताकि बकाया नाममात्र सरकारी देनदारियों का वास्तविक मूल्य, भविष्य के अपेक्षित राजकोषीय अधिशेषों के अनुरूप हो। इसका संबंध इस सवाल से है कि कीमतों के स्तर को कौन-सा नीतिगत प्राधिकरण स्थिर रखता है, लेकिन इसे कर्ज से वित्तपोषित हर राजकोषीय विस्तार का पर्याय नहीं मानना चाहिए।

राजकोषीय प्रभुत्व पर चर्चा आम तौर पर पूछती है कि क्या वित्तपोषण की राजकोषीय सीमाएँ महँगाई पर केंद्रीय बैंक की प्रतिक्रिया सीमित करती हैं या उसे सरकार की वित्तपोषण ज़रूरतें पूरी करने के लिए प्रेरित करती हैं। राजकोषीय सिद्धांत का मॉडल पूछता है कि भविष्य के बजट अधिशेष और मौद्रिक नीति के बारे में मान्यताओं के तहत कीमतें और अपेक्षाएँ कैसे बदलती हैं। शोध में अलग-अलग मॉडल और नाम हैं; फ़ेडरल रिज़र्व का शोधपत्र इन्हें नीति-व्यवस्थाओं के अलग-अलग दृष्टिकोण के रूप में रखता है। इनमें से कोई भी यह नहीं कहता कि कर्ज का ऊँचा अनुपात अपने आप तत्काल महँगाई पैदा करता है। {source:federalReserveMonetaryFiscalInteractions2013}

तीन और विचारों को भी अलग रखें। बजट घाटा किसी अवधि का प्रवाह है; सार्वजनिक कर्ज किसी तारीख पर बकाया राशि का भंडार है। राजकोषीय प्रोत्साहन माँग बढ़ा सकता है, पर इससे यह साबित नहीं होता कि केंद्रीय बैंक सीमित है। मुद्रीकरण शब्द का इस्तेमाल भी अक्सर ढीले अर्थ में होता है: केंद्रीय बैंक का बॉन्ड खरीदना हमेशा सरकार को स्थायी प्रत्यक्ष वित्तपोषण देना नहीं होता। [बजट घाटे और राष्ट्रीय कर्ज का अंतर](/learn/hi/budget-deficit-vs-national-debt-explained) और [कर्ज-जीडीपी अनुपात](/learn/hi/debt-to-gdp-ratio-explained) वाली मार्गदर्शिकाएँ इन लेखांकन मापों को विस्तार से समझाती हैं।

संप्रभु बैलेंस शीट से शुरुआत करें: कर्ज कौन जारी करता है, किस मुद्रा में, कितनी अवधि के लिए, और कितना कर्ज जल्द ही फिर से जारी करना होगा? ब्याज खर्च की तुलना राजस्व से करें और प्राथमिक संतुलन पर नज़र रखें, लेकिन किसी एक अनुपात को अंतिम निर्णय न मानें। पूछें कि क्या सरकार राजस्व बढ़ा सकती है, खर्च बदल सकती है, अवधि बढ़ा सकती है या ऐसी देनदारियाँ जारी कर सकती है जिन्हें निवेशक केंद्रीय बैंक के सहारे के बिना रखने को तैयार हों।

फिर मौद्रिक ढाँचे की जाँच करें। क्या केंद्रीय बैंक कहता है कि महँगाई का अनुमान अधिक सख़्त नीति माँगता है, फिर भी सरकारी वित्तपोषण लागत के कारण वह कदम नहीं उठाता? क्या उसे बाज़ार दर से कम पर सरकार को कर्ज देने के लिए कहा या दबाव डाला जाता है? क्या परिसंपत्ति खरीद अस्थायी है और किसी मौद्रिक या बाज़ार-कार्य उद्देश्य से जुड़ी है, या वास्तव में बजट की वित्तपोषण ज़रूरतें उसे तय करती हैं? क्या बैठक के रिकॉर्ड, कानूनी नियम, संचार और बार-बार लिए गए नीतिगत फ़ैसले एक ही व्याख्या का समर्थन करते हैं?

आखिर में, नीतिगत प्रक्रिया के साथ नतीजों को देखें: लंबी अवधि की महँगाई अपेक्षाएँ, संप्रभु जोखिम प्रीमियम, विनिमय दर का दबाव, वित्तपोषण तक पहुँच और केंद्रीय बैंक की आय व हस्तांतरण की संरचना। इनमें से कोई भी अकेला निर्णायक नहीं है। राजकोषीय प्रभुत्व अधिकारियों के आपसी संबंध और उन पर लगी सीमाओं का निदान है, इसलिए इसके लिए सुसंगत प्रमाण और स्पष्ट परिभाषा चाहिए।

संबंधित जानकारी के लिए [टेलर नियम और मौद्रिक नीति का सूत्र](/learn/hi/taylor-rule-monetary-policy-formula-explained), [बजट घाटा बनाम राष्ट्रीय कर्ज](/learn/hi/budget-deficit-vs-national-debt-explained) और [कर्ज-जीडीपी अनुपात](/learn/hi/debt-to-gdp-ratio-explained) देखें। ये आस-पास के नीति साधनों और लेखांकन अवधारणाओं को समझाते हैं; ये साबित नहीं करते कि कोई खास देश राजकोषीय प्रभुत्व का अनुभव कर रहा है।