מכפיל פיסקלי: הוצאות ממשלה, מיסים ותמ״ג

מכפיל פיסקלי הוא יחס שמסכם את הקשר בין שינוי במדיניות הפיסקלית לבין התוצר הכלכלי. אפשר לנסח אותו באופן כללי כך:

מכפיל פיסקלי = השינוי בתוצר ביחס לתרחיש בסיס ÷ צעד פיסקלי מוגדר או עלותו התקציבית

הנוסחה הקצרה מסתירה בחירות חשובות. התוצר יכול להיות תמ״ג ריאלי במועד מסוים, שינוי בתמ״ג לאורך שנה, או התגובה המצטברת לאורך כמה שנים. המכנה יכול להיות דולר של רכישות ממשלה, שינוי בביקוש הישיר, שינוי בהכנסות ממיסים, תשלום העברה או העלות התקציבית של המדיניות. גם סימן מכפיל המס חשוב: העלאת מס והפחתת מס פועלות בכיוונים מנוגדים, ומחקרים אינם תמיד מציגים את היחס באותה צורה. לפני שמשווים בין שני מספרים, בדקו איך המקור מגדיר אותם.

משרד התקציב של הקונגרס האמריקאי (CBO) מבחין בין מכפיל ביקוש, שמסכם את השינויים העקיפים בתוצר לכל דולר של ביקוש ישיר, לבין מכפיל תוצר, שמסכם את ההשפעה הכוללת של מדיניות בטווח הקצר ביחס לעלותה התקציבית. לכן שני דוחות יכולים להשתמש בביטוי ״מכפיל פיסקלי״ ולחשב יחסים שונים. ה־CBO מסביר את המושגים האלה ב[ניתוח ההשפעות קצרות הטווח של מדיניות פיסקלית]({source:cboShortTermFiscalPolicyMultipliers}) וב[סקירה של האופן שבו הוא מנתח השפעות של מדיניות פיסקלית]({source:cboFiscalPolicyEffects}).

נניח, בדוגמה היפותטית במכוון, שלמדיניות חד־פעמית יש עלות תקציבית של 100 מיליארד דולר, ומודל מעריך שבמהלך תקופה מוגדרת של שנה אחת התמ״ג הריאלי יהיה גבוה ב־80 מיליארד דולר לעומת תרחיש הבסיס ללא המדיניות. לפי ההגדרה המדויקת הזאת, היחס הוא 80 מיליארד ÷ 100 מיליארד = 0.8. אין פירוש הדבר שהמדיניות מחזירה לאוצר 80% מהעלות, מבטיחה תשואה או תשפיע באותה צורה בשנה אחרת. 80 מיליארד הדולר הם תגובה משוערת של התוצר במודל, לא אומדן של הכנסות ממיסים ולא נתון שנצפה כעת.

ההשפעה הראשונית תלויה במה שהמדיניות משנה. כאשר גוף ממשלתי רוכש שירות שיוצר במדינה, הרכישה יכולה להגדיל ישירות את הביקוש לשירות. תשלום העברה שונה: התשלום עצמו אינו רכישה של סחורות או שירותים שיוצרו לאחרונה ולכן אינו נרשם כך בתמ״ג. הוא עשוי להשפיע על התוצר כאשר מקבל התשלום משתמש בחלק מההכנסה הפנויה הנוספת כדי לקנות סחורות ושירותים. הפחתת מס משנה גם היא את ההכנסה הפנויה, אך ההשפעה הראשונית שלה על הביקוש תלויה בכמה מהסכום מקבליו מוציאים, חוסכים או משתמשים בו להחזר חוב.

הרכישות הראשוניות הופכות להכנסה של עובדים ועסקים. חלק מהמקבלים עשויים להוציא חלק מההכנסה הזאת וליצור סבב נוסף של ביקוש. ספקים יכולים להגדיל את שעות העבודה או את הייצור, ועסקים יכולים להזמין מוצרים מחברות אחרות. אלה השפעות עקיפות. הן עשויות לחזק את השינוי הראשוני בביקוש, אך גם להתקזז בחלקן עקב חיסכון, יבוא, עליית מחירים, עיכובים או שינויים בריבית. ה־CBO מתאר את הניתוח קצר הטווח שלו כשילוב של השפעות ישירות ועקיפות, שיכולות לחזק או לקזז זו את זו.

המכפיל המוכר מספרי הלימוד מדגים מסלול אפשרי. במודל פשוט מאוד של משק סגור שיש בו כושר ייצור פנוי, מחירים קבועים, אין בו מיסים או יבוא, וחלק קבוע מכל יחידת הכנסה נוספת מופנה לצריכה, סבבים חוזרים של הוצאה יוצרים טור הנדסי. התוצאה מסבירה את המנגנון הבסיסי; היא אינה אומדן מוכן למדיניות אמיתית. במשקים בפועל יש מיסים, חיסכון, יבוא, מגבלות כושר ייצור, ציפיות ותגובות של המדיניות המוניטרית. לכן לרכישות ממשלה, להפחתות מס ולתשלומי העברה עשויות להיות השפעות ראשוניות שונות גם כשהעלות התקציבית המוצהרת שלהם זהה.

הזמנה של ציוד או עבודות בנייה יכולה להפנות ביקוש ישירות לספקים, אך העלות התקציבית עשויה להתפרס על פני זמן וייתכן שיעברו שנים עד שהעבודה תתחיל. הפחתת מס משפיעה על הביקוש דרך האנשים והחברות שמקבלים אותה. תשלום העברה משנה את הכנסת המקבלים, אך אינו נחשב בעצמו לייצור ממשלתי. לכן אותה עלות תקציבית יכולה ליצור רמות שונות של הוצאה מיידית, וגם מועד ההוצאה יכול להשתנות.

מצבם הכלכלי של המקבלים חשוב. משק בית שמתקשה ללוות עשוי להוציא חלק גדול יותר מתשלום זמני לעומת משק בית שיכול לפרוס צריכה באמצעות חיסכון או אשראי. שינוי מס קבוע עשוי להשפיע אחרת על המשאבים הצפויים של משק הבית לאורך חייו משינוי זמני. ה־CBO מציין כי הפחתת מס זמנית משפיעה בדרך כלל פחות על רכישות משקי הבית מהפחתה קבועה, וכי משקי בית בעלי הכנסה נמוכה נוטים יותר להוציא תוספת להכנסה הפנויה שלהם ממשקי בית בעלי הכנסה גבוהה. אלה מגמות המשמשות בניתוח מדיניות, לא כללים שמנבאים מה יעשה כל משק בית.

עיצוב המדיניות משפיע גם על מהירות הגעת הכסף למקבלים המיועדים. תנאי זכאות, תהליכי הגשת בקשה, יכולת הרכש הממשלתית ומוכנות של פרויקטי בנייה עלולים לעכב את היישום. צעד שאושר במהלך האטה כלכלית עשוי לתמוך בביקוש רק לאחר שהמשק כבר השתנה. לכן מחקר שמשווה הרשאות תקציביות, הוצאות בפועל ואת עיתוי הוצאות המקבלים עשוי להגיע לתוצאות שונות. כשבוחנים מדיניות, שאלו איזה סכום נמצא במכנה ומתי הביקוש צפוי להיווצר.

אם לעסקים יש ציוד שאינו בשימוש ולעובדים קשה למצוא עבודה, ביקוש נוסף עשוי להוביל חברות להגדיל ייצור ותעסוקה. כאשר כושר הייצור כבר מנוצל מאוד, חברות עשויות במקום זאת להעלות מחירים, להתחרות על עובדים וחומרים נדירים או להסיט משאבים מקונים אחרים. פער תוצר חיובי יכול להצביע על לחץ בכושר הייצור, אך הוא אומדן ולא תקרה שנצפית ישירות. ראו איך מודדים תמ״ג פוטנציאלי ופער תוצר. לכן ההשפעה של אותו צעד פיסקלי על התמ״ג הריאלי יכולה להיות שונה בשלבים שונים של מחזור העסקים.

המדיניות המוניטרית יכולה לחזק את הביקוש הפיסקלי או לקזז אותו. אם בנק מרכזי מעלה ריבית בתגובה לביקוש חזק יותר וללחצי אינפלציה, ייתכן שהאשראי וההוצאות הרגישות לריבית ייחלשו, וכך גם תגובת התוצר. מחקרים מסוימים מוצאים מכפילים גדולים יותר כאשר הריבית קרובה לרף התחתון האפקטיבי והמדיניות המוניטרית אינה מקזזת את ההתרחבות הפיסקלית. ה־CBO מעריך שההשפעות העקיפות על הביקוש גדולות ביותר כאשר הריבית לטווח קצר קרובה לאפס. גם [ניתוח קרן המטבע הבינלאומית משנת 2020 על מיתונים עתידיים]({source:imfWEOFiscalMultipliers2020}) מעריך השפעות גדולות יותר כשיש רפיון בשוק העבודה ומדיניות מוניטרית תומכת. אלה קשרים שנאמדו בתנאים מסוימים, לא תחזית למכפיל של תוכנית תמריצים עכשווית כלשהי.

התוצאה עשויה להשתנות גם בין מדינות. משטרי שער חליפין, שיעור ההוצאות שמופנה ליבוא, נגישות לאשראי, אמינות המדיניות והתגובה של הבנק המרכזי משפיעים כולם על מידת הפניית הביקוש לייצור המקומי. [סקירת קרן המטבע על הגורמים שקובעים את גודל המכפילים הפיסקליים]({source:imfFiscalMultiplierDeterminants}) דנה בגורמים אלה. אין להחיל אוטומטית מכפיל ממחקר על מדיניות פדרלית בארצות הברית על משק אחר, כלי מדיניות אחר או תקופה אחרת.

מכפיל השפעה מיידית מודד את תגובת התוצר בתחילת המדיניות או סמוך לכך. מכפיל לשנה מודד תגובה מוגדרת אחרי שנה. מכפיל מצטבר מסכם תגובות תוצר לאורך כמה תקופות ומשווה אותן לדחף פיסקלי מוגדר לאורך אותו פרק זמן. חוקרים וגופים ממשלתיים עשויים להשתמש בנוסחאות ובכללי זמן שונים, ולכן התוויות לבדן אינן הופכות אומדנים לבני השוואה.

נניח ששני ניתוחים בוחנים אותה מדיניות היפותטית שעולה 100 מיליארד דולר. אחד מציג תמ״ג הגבוה ב־40 מיליארד דולר מתרחיש הבסיס בשנה הראשונה; האחר מציג את התגובה הכוללת בארבע שנים. גם אם שניהם מתוארים כמכפיל, הם עונים על שאלות שונות. הראשון מתייחס לאופק מוקדם; השני כולל תקופות מאוחרות יותר, שבהן מקבלים אולי כבר הוציאו את הכנסתם, הבנק המרכזי שינה ריבית והמדיניות המקורית הסתיימה. גם תגובת השיא, התגובה בסוף השנה וסכום התגובות הרבעוניות אינם מדדים זהים.

בדקו אם מדד התוצר הוא תמ״ג ריאלי או נומינלי, אם התוצאה היא שינוי ברמת התוצר או בשיעור הצמיחה, ואם התקופה מוצגת כשיעור שנתי או כסכום מצטבר. כך לא תתארו בטעות עלייה זמנית ברמת התמ״ג כשיעור צמיחה גבוה יותר לאורך זמן. להבדל בין תוצר מתואם לאינפלציה לתוצר במחירים שוטפים, ראו תמ״ג נומינלי ותמ״ג ריאלי.

לא כל דולר של מדיניות תקציבית הופך לדולר של ביקוש מקומי. מקבל יכול לחסוך חלק מההכנסה, להחזיר חוב או לקנות מוצרים מיובאים. יבוא עשוי להועיל לקונה, אך ייצור בחו״ל אינו חלק מהתמ״ג המקומי. חברות עשויות להשתמש בחוזה ציבורי כדי לספק ביקוש קיים במקום להגדיל את הייצור הכולל. אם חסרים עובדים מיומנים, חומרים או יכולת הובלה, הפרויקט עלול להעלות מחירים או לדחוק פעילות אחרת.

גם למימון ולציפיות יש חשיבות. אם המדיניות ממומנת במסים שמפחיתים הוצאות אחרות, דחף הביקוש נטו קטן מההוצאה הגולמית לבדה. הלוואות יכולות להשפיע על ריבית ועל השקעה פרטית, במיוחד בטווח הארוך; מכפיל זמני לטווח קצר אינו מודד את כל מסלול המימון הזה. משקי בית ועסקים עשויים גם לשנות את הוצאותיהם הנוכחיות אם הם מצפים שמדיניות זמנית תסתיים בקרוב או שמיסים יעלו בעתיד.

אין פירוש הדבר שצריך להניח שלכל מדיניות יש מכפיל נמוך. אלה ערוצים שהאומדן צריך להביא בחשבון. למשל, תשלום העברה שמגיע בזמן למשקי בית שסביר שיוציאו אותו עשוי להשפיע אחרת מתמריץ מס שחברה תנצל רק בעת השקעה מאוחרת יותר. פרויקט שאפשר להתחיל במהירות שונה מהקצאה שממתינה לתכנון ולרכש. אומדן טוב מפרט את פרטי המדיניות במקום לייחס מקדם יחיד לכל הוצאות הממשלה.

שינויים פיסקליים יכולים להשפיע על התוצר גם מעבר לביקוש הקרוב. מיסים עשויים לשנות תמריצים לעבוד, לחסוך או להשקיע. השקעה ציבורית יכולה להוסיף תשתיות, חינוך או מחקר שימושיים ולהגדיל את כושר הייצור, אם היא נבחרת ומבוצעת היטב. הלוואות ממשלתיות עשויות להפחית לאורך זמן את החיסכון הלאומי ואת ההשקעה הפרטית. ערוצים אלה יכולים להשפיע על התוצר לטווח ארוך בכיוונים שונים.

ה־CBO מנתח בנפרד השפעות ביקוש בטווח הקצר והשפעות ארוכות יותר על התוצר הפוטנציאלי, ומשתמש במודלים שונים ובטווח אומדנים כדי להביא בחשבון אי־ודאות. [המסמך של ה־CBO משנת 2015 על מכפילים פיסקליים וניתוח מדיניות]({source:cboFiscalMultiplierModels2015}) מסביר מדוע כלכלנים משתמשים במודלים שונים. [המסמך של ה־CBO משנת 2026 על השיטות המקרו־כלכליות ששימשו לניתוח חוק ההתאמה התקציבית משנת 2025]({source:cboMacroEffects2025Reconciliation}) מציג דוגמה עדכנית לקישור בין סעיפי מדיניות מסוימים, ערוצים כלכליים ומודלים אנליטיים; זהו ניתוח אמריקאי למקרה מסוים, לא טבלת מכפילים אוניברסלית.

לכן מכפיל לטווח קצר אינו ציון לשאלה אם המדיניות כדאית, מממנת את עצמה או מייצרת שיפור מתמשך בפריון. כדי להשיב על שאלות אלה דרוש מידע נוסף על חלוקה, ערך ציבורי, יישום, מימון, אינפלציה והתרחיש הנגדי לטווח ארוך. פרויקט עשוי להציג מכפיל נמוך יחסית בטווח הקצר ובכל זאת ליצור נכסים ציבוריים מועילים; פרויקט אחר עשוי להגדיל את התוצר לזמן קצר בלי לשפר את כושר הייצור. ציינו במפורש את אופק הזמן ואת המטרה.

לפני שמשתמשים במכפיל, בדקו מהי המדיניות ומהו תרחיש ההשוואה. האם מדובר ברכישה ממשלתית, בהפחתת מס, בהעלאת מס, בתשלום העברה או בשילוב? האם המכנה הוא העלות התקציבית ברוטו, השינוי בביקוש הישיר או שינוי בהכנסות ממיסים עם סימן? האם האומדן מתייחס למדינה אחת ולמשטר מוניטרי מסוים? האם הוא משווה את המשק לתרחיש בסיס סביר שבו המדיניות אינה מיושמת?

אחר כך בדקו את מדד התוצר ואת העיתוי. האם התוצאה היא תמ״ג ריאלי, תעסוקה, צריכה או מדד אחר? האם התגובה נמדדת אחרי רבעון, שנה או בסכום מצטבר? האם המחקר מדווח ממוצע, טווח או מרווחי אי־ודאות? האם הוא כולל עיכובים ביישום, יבוא, מימון באמצעות מסים, תגובות של המדיניות המוניטרית והשפעות אפשריות על ההיצע?

לבסוף, בררו איך האומדן הופק. מודל מקרו־כלכלי מדמה תרחיש נגדי על סמך הנחות לגבי משקי בית, חברות וכללי מדיניות. מחקר אמפירי משתמש באירועים היסטוריים או בזעזועי מדיניות, אבל תוצאתו תלויה באופן זיהוי הזעזוע, בתקופות ובמדינות שנכללות במדגם ובשינויים אחרים שהמחקר מביא בחשבון. ה־CBO נוהג לדווח טווחים מפני שאומדני מכפילי הביקוש אינם ודאיים. אומדן נקודתי הוא תוצאה מותנית, לא קבוע טבע ולא תחזית מדויקת לתקציב הבא.

בכותרת או בדוח מדיניות, ציינו את המדד, המכנה, אופק הזמן, משתנה התוצר, תרחיש ההשוואה וההנחות העיקריות. כך יוכל הקורא להבחין בין ״דולר אחד של המדיניות המסוימת הזאת קשור לתגובת תמ״ג כזאת לפי המודל בתקופה הזאת״ לבין הטענה החזקה בהרבה, ובדרך כלל לא מבוססת, שכל דולר ציבורי יוצר אוטומטית את אותה כמות תוצר.

להקשר נוסף, השוו בין הגירעון התקציבי השנתי לחוב הפדרלי ובין תמ״ג פוטנציאלי לפער תוצר. המאמר על הגירעון מסביר את זרם התקציב ואת מלאי החוב; המאמר על פער התוצר מסביר את כושר הייצור המשוער. אף אחד מהם לבדו אינו קובע את המכפיל של מדיניות מסוימת.