Saldo orçamentário ajustado pelo ciclo: entenda o déficit estrutural

O saldo orçamentário geral de um governo compara receitas e despesas ao longo de um período definido e dentro de um limite específico do setor público. Neste guia, superávit é positivo e déficit é negativo. Um saldo geral de −US$ 80 bilhões significa, portanto, que as despesas registradas superaram as receitas em US$ 80 bilhões segundo a definição contábil da série usada. O saldo geral inclui despesas com juros; o tratamento exato de receitas de juros e outras transações depende da série.

O período e a abrangência do governo também importam. O saldo do governo central não é automaticamente comparável ao saldo do governo geral, que pode consolidar contas estaduais, municipais ou da seguridade social. O ano fiscal também pode abranger meses diferentes dos usados no PIB do ano-calendário. Para o FMI, escolher o agregado fiscal faz parte da pergunta analisada, e não é apenas um rótulo. Consulte a visão geral do FMI sobre conceitos de saldo fiscal.

O saldo observado não mostra, por si só, quanto do resultado veio de decisões de política e quanto veio do ciclo econômico em curso. Quando a economia enfraquece, a arrecadação sobre renda, lucros ou consumo pode cair. Algumas despesas, como o seguro-desemprego, podem aumentar quando o mercado de trabalho perde força. Essas mudanças automáticas afetam o saldo divulgado mesmo sem alteração de alíquotas ou regras de benefícios pelos legisladores. O guia sobre estabilizadores automáticos explica esses mecanismos; aqui, o foco é como analistas estimam seu efeito sobre o saldo.

O saldo orçamentário ajustado pelo ciclo (CAB) estima o saldo depois de subtrair a parcela atribuída às condições cíclicas:

Saldo ajustado pelo ciclo = saldo geral − componente cíclico estimado

O componente cíclico é o efeito estimado de a produção ficar acima ou abaixo do potencial sobre as receitas e despesas sensíveis ao ciclo. Em uma recessão, ele costuma ser negativo: a arrecadação é menor e alguns benefícios são maiores do que seriam com a produção no nível potencial. Subtrair um componente negativo deixa o saldo ajustado menos negativo. Em um período de expansão, receitas cíclicas excepcionalmente fortes podem tornar o componente positivo; subtraí-lo pode fazer o saldo ajustado ficar pior do que o resultado observado.

O ajuste não elimina todas as mudanças de política ocorridas durante uma recessão. Normalmente, ele parte de uma estimativa do hiato do produto — produção efetiva em relação à produção potencial estimada — e aplica relações estimadas entre o ciclo e categorias de receita ou despesa. A arrecadação de todos os tributos não varia na mesma proporção do PIB, e algumas despesas pouco mudam com o ciclo. O guia do FMI sobre saldos fiscais estruturais descreve métodos agregados e por categoria, com dados e hipóteses diferentes.

O hiato do produto também é estimado, não observado diretamente. Assim, o CAB incorpora a incerteza da estimativa de produção potencial e da sensibilidade de impostos e benefícios à atividade econômica. Para conhecer o conceito e suas limitações, veja o guia sobre PIB potencial e hiato do produto.

Suponha que um governo hipotético registre um saldo geral de −US$ 80 bilhões. Analistas estimam que condições cíclicas fracas geraram um componente de −US$ 20 bilhões, por meio de menor arrecadação e maior gasto sensível ao ciclo. Com a convenção de sinais acima:

CAB = −US$ 80 bilhões − (−US$ 20 bilhões) = −US$ 60 bilhões

O saldo ajustado continua deficitário, mas o déficit é menor que o saldo geral. No exemplo, presume-se que o ciclo fraco tenha piorado o resultado registrado em US$ 20 bilhões. Esse valor foi inventado para explicar a conta; não é uma estimativa medida para um governo nem uma regra universal para um hiato do produto de 5%.

Para uma comparação simples, divida os dois saldos pelo mesmo denominador ilustrativo de US$ 1 trilhão de PIB potencial. O saldo geral é −8% e o CAB é −6% desse denominador. Em dados publicados, confira se numerador, denominador do PIB, base de preços, período e abrangência do governo correspondem ao método declarado pela instituição. Algumas fontes dividem o saldo ajustado pelo PIB potencial, então ele pode não ser comparável diretamente a uma razão do saldo geral pelo PIB efetivo.

O ajuste muda a interpretação do saldo passado; não muda quanto o governo efetivamente tomou emprestado, não paga a dívida nem prevê o déficit do ano seguinte. O sistema de estatísticas fiscais do FMI define o CAB como o saldo geral menos seu componente cíclico estimado. Consulte o quadro analítico de estatísticas fiscais do FMI.

“Primário” se refere aos juros, não ao ciclo econômico. Pela convenção de sinais adotada aqui, o saldo primário exclui a despesa líquida de juros. Quando essa despesa é positiva, a relação costuma ser escrita assim:

Saldo primário = saldo geral + despesa líquida de juros

Se o déficit geral do exemplo for −US$ 80 bilhões e a despesa líquida de juros for US$ 25 bilhões, o saldo primário será −US$ 55 bilhões. Ainda há déficit primário, mas ele é menor que o déficit geral porque o cálculo separa o custo líquido dos juros. Isso não significa que os juros não sejam pagos ou não sejam importantes; o indicador isola o saldo antes do serviço da dívida existente.

O saldo primário ajustado pelo ciclo (CAPB) combina as duas ideias: ajusta o ciclo e exclui juros líquidos. Usando os valores do exemplo e supondo, apenas para simplificar, que os juros não variem com o ciclo:

CAPB = CAB + despesa líquida de juros = −US$ 60 bilhões + US$ 25 bilhões = −US$ 35 bilhões

Na produção estatística detalhada, a ordem pode variar. Analistas podem ajustar receitas e despesas separadamente e adotar convenções próprias para os juros líquidos. Por exemplo, a OCDE descreve o saldo primário ajustado pelo ciclo como o saldo ajustado pelo ciclo com os juros líquidos adicionados de volta. Confira se o gráfico mostra saldo geral, primário, ajustado pelo ciclo ou primário ajustado pelo ciclo. A visão geral dos métodos da OCDE explica os indicadores fiscais publicados.

As instituições nem sempre usam saldo estrutural da mesma maneira. Algumas usam o termo quase como sinônimo de saldo ajustado pelo ciclo. Outras o reservam para um CAB que também exclui medidas únicas ou temporárias que não fazem parte do ciclo econômico normal. Uma receita extraordinária com a venda de ativos, por exemplo, pode ser retirada por ter melhorado o saldo uma única vez e não haver expectativa de repetição.

Suponha que o CAB hipotético seja −US$ 60 bilhões e inclua uma receita não recorrente de +US$ 10 bilhões. Se o método escolhido remover essa receita, o saldo estrutural ilustrativo será −US$ 60 bilhões − US$ 10 bilhões = −US$ 70 bilhões. Retirar uma receita positiva deixa o saldo mais negativo. Se uma despesa pontual tivesse piorado o CAB, removê-la deixaria o saldo ajustado menos negativo. A classificação e o sinal dependem do item e do método da instituição.

Por isso, o nome de uma série ou gráfico não basta. A Comissão Europeia descreve seu saldo estrutural como o saldo ajustado pelo ciclo corrigido por medidas pontuais e temporárias; publicações do FMI também explicam que as definições e os ajustes além do ciclo variam. O documento metodológico da Comissão Europeia apresenta sua abordagem. Em comparações entre países, registre a fonte, a versão e a regra de ajuste; não presuma que todas as séries chamadas “déficit estrutural” sejam intercambiáveis.

A mudança no saldo primário estrutural é frequentemente usada como indicador aproximado de que a política fiscal ficou mais expansionista ou mais restritiva. Se o saldo melhora após os ajustes escolhidos, isso pode ser compatível com um aperto fiscal; se piora, pode ser compatível com uma expansão. Analistas às vezes chamam a direção dessa mudança de impulso fiscal, mas a convenção de sinais precisa ser explicitada: alguns descrevem a variação do saldo, enquanto outros usam o sinal inverso como impulso sobre a demanda.

É um indicador diagnóstico, não uma medida limpa da política discricionária nem uma estimativa do efeito sobre o PIB. A estimativa pode mudar com a revisão do produto potencial ou das elasticidades da receita, a reclassificação de uma receita atípica ou a migração da atividade entre setores com arrecadação diferente. A mudança do saldo primário estrutural não informa, sozinha, quanto mudaram o PIB, a inflação ou a renda das famílias.

Não confunda esse indicador com o multiplicador fiscal. O multiplicador estima a resposta da produção a uma mudança fiscal definida em relação a um cenário contrafactual; a variação do saldo estrutural é uma medida orçamentária ajustada. O guia sobre multiplicadores fiscais trata dessa outra pergunta. O saldo primário ou estrutural também não é o estoque de dívida pública em aberto. Veja déficit orçamentário e dívida pública e a relação dívida/PIB.

O PIB potencial não é diretamente observável. Ele é estimado com dados incompletos sobre a capacidade produtiva e pode mudar quando chegam novos dados de produção, mercado de trabalho e produtividade ou quando o modelo é atualizado. Receitas tributárias e algumas despesas também dependem da composição da economia. Uma expansão concentrada em ganhos de capital, commodities ou lucros corporativos pode afetar a arrecadação de modo diferente de uma alta ampla dos salários e do consumo.

Os métodos precisam escolher a estimativa do hiato do produto, as elasticidades de receitas e despesas, a abrangência do governo, o tratamento de transações incomuns e o denominador. Uma instituição pode ajustar um ciclo de preços de ativos ou uma medida temporária enquanto outra não. Uma estimativa inicial pode ser revista sem nova lei tributária porque a série histórica do PIB ou o método mudou. A OCDE alerta que estimativas de saldos estruturais têm margens de erro substanciais, pois o PIB potencial e os componentes cíclicos são incertos. Leia a discussão da OCDE sobre saldos estruturais considerando esse limite.

O número ajustado deve ser lido como uma comparação baseada em modelo e hipóteses declaradas. Ele pode ajudar a separar uma oscilação cíclica de uma posição fiscal mais persistente, mas não comprova o que os formuladores de política pretendiam, não mostra quais famílias suportaram o custo e não decide se um imposto ou programa de gasto foi adequado.

Antes de comparar números, pergunte:

1. A medida é saldo geral, primário, CAB, estrutural ou CAPB?
2. Qual é a convenção de sinais, o período fiscal e a abrangência do governo?
3. Quais estimativas de produto potencial, elasticidades cíclicas e ajustes pontuais foram usados?
4. A razão usa PIB efetivo ou potencial, e os valores e o PIB têm a mesma base de preços?
5. O número é uma estimativa inicial ou revisada, e a fonte publica o método?

Esses detalhes ajudam a explicar por que duas instituições confiáveis podem divulgar saldos ajustados diferentes para o mesmo país e ano. Muitas vezes elas usam limites ou hipóteses distintas, não necessariamente cometeram um erro aritmético. Trate o número como uma estimativa com definição própria e mantenha o método associado a ele ao comparar períodos ou países.