Conjunctuurgecorrigeerd begrotingssaldo: structureel tekort uitgelegd

Het totale begrotingssaldo van een overheid vergelijkt inkomsten en uitgaven over een bepaalde periode en binnen een bepaalde afbakening van de publieke sector. In deze uitleg is een overschot positief en een tekort negatief. Een saldo van −$80 miljard betekent dus dat de geregistreerde uitgaven de inkomsten met $80 miljard overtroffen volgens de boekhoudkundige definitie van de gebruikte reeks. Het totale saldo omvat rentelasten; de behandeling van rente-inkomsten en andere transacties verschilt per gegevensreeks.

Zowel de periode als de afbakening van de overheid is van belang. Het saldo van de centrale overheid is niet zonder meer vergelijkbaar met dat van de gehele overheid, waarin ook rekeningen van regionale of lokale overheden en socialezekerheidsfondsen kunnen zijn geconsolideerd. Een begrotingsjaar kan bovendien andere maanden omvatten dan het kalenderjaar waarmee het bbp wordt vergeleken. Het IMF beschouwt de keuze van het begrotingsaggregaat als onderdeel van de vraag die een analyse wil beantwoorden, niet als een cosmetisch label. Zie het IMF-overzicht van begrippen rond begrotingssaldi.

Het waargenomen saldo laat op zichzelf niet zien welk deel voortkomt uit beleidsbesluiten en welk deel samenhangt met de actuele conjunctuur. Bij een zwakke economie kunnen inkomsten uit loon, winst en consumptie dalen. Uitgaven zoals werkloosheidsuitkeringen kunnen oplopen wanneer de arbeidsmarkt verzwakt. Deze automatische veranderingen beïnvloeden het gerapporteerde saldo, ook als wetgevers belastingtarieven of uitkeringsregels niet hebben aangepast. De uitleg over automatische stabilisatoren gaat op die mechanismen in; hier staat de schatting van hun effect op het saldo centraal.

Het conjunctuurgecorrigeerde begrotingssaldo (CAB) schat het saldo nadat het deel dat aan conjuncturele omstandigheden wordt toegeschreven, ervan is afgetrokken:

Conjunctuurgecorrigeerd saldo = totaal saldo − geschatte conjuncturele component

De conjuncturele component is het geschatte effect van productie boven of onder het potentiële niveau op inkomsten en conjunctuurgevoelige uitgaven. Tijdens een neergang is deze component vaak negatief: de inkomsten zijn lager en bepaalde uitkeringen hoger dan bij productie op het potentiële niveau. Door een negatieve component af te trekken, wordt het gecorrigeerde saldo minder negatief. In een hausse kunnen uitzonderlijk sterke inkomsten de component positief maken; aftrek daarvan kan het gecorrigeerde saldo juist zwakker laten uitvallen dan het waargenomen saldo.

Deze correctie verwijdert niet iedere beleidswijziging die tijdens een recessie plaatsvond. De berekening begint doorgaans met een schatting van de output gap: het verschil tussen de feitelijke en de geschatte potentiële productie. Vervolgens worden geschatte verbanden toegepast tussen de conjunctuur en bepaalde inkomsten- of uitgavencategorieën. Belastinginkomsten bewegen niet allemaal evenredig met het bbp en sommige uitgaven reageren nauwelijks op de conjunctuur. De IMF-gids voor structurele begrotingssaldi bespreekt zowel geaggregeerde als uitgesplitste methoden, met verschillende gegevens en aannames.

De output gap is zelf een schatting en geen rechtstreeks waarneembare grootheid. De CAB-schatting neemt daarom onzekerheid over de potentiële productie over, maar ook onzekerheid over hoe gevoelig belastingen en uitkeringen zijn voor economische activiteit. Zie voor achtergrond de gids over het potentiële bbp en de output gap.

Stel dat een hypothetische overheid een totaal saldo van −$80 miljard boekt. Analisten schatten dat zwakke conjuncturele omstandigheden via lagere inkomsten en hogere conjunctuurgevoelige uitgaven een component van −$20 miljard veroorzaakten. Met de bovenstaande tekenconventie geldt:

CAB = −$80 miljard − (−$20 miljard) = −$60 miljard

Het gecorrigeerde saldo is nog steeds een tekort, maar kleiner dan het totale tekort. In dit voorbeeld heeft de zwakke conjunctuur het geregistreerde resultaat met $20 miljard verslechterd. Dat bedrag is verzonnen om de berekening te laten zien; het is geen gemeten bedrag voor een echte overheid en geen vaste uitkomst bij een output gap van vijf procent.

Ter illustratie delen we beide saldi door dezelfde hypothetische noemer van $1 biljoen aan potentieel bbp. Het totale saldo is dan −8% en de CAB −6% van die noemer. Controleer in gepubliceerde cijfers of teller, bbp-noemer, prijsbasis, periode en overheidsafbakening overeenkomen met de methode van de instelling. Sommige bronnen delen het gecorrigeerde saldo door potentieel bbp, waardoor de verhouding niet rechtstreeks vergelijkbaar is met een tekortpercentage op basis van feitelijk bbp.

De correctie verandert de interpretatie van het saldo in het verleden, niet het bedrag dat de overheid daadwerkelijk heeft geleend. Ze lost geen schuld af en voorspelt het tekort van volgend jaar niet. Het statistische raamwerk voor overheidsfinanciën van het IMF definieert de CAB als het totale saldo minus de geschatte conjuncturele component. Zie het analytische raamwerk van het IMF.

‘Primair’ heeft betrekking op rente, niet op de conjunctuur. Volgens de tekenconventie in deze uitleg sluit het primaire saldo de netto rentelasten uit. Als de netto rentelasten positief zijn, geldt doorgaans:

Primair saldo = totaal saldo + netto rentelasten

Is het totale tekort in het voorbeeld −$80 miljard en bedragen de netto rentelasten $25 miljard, dan is het primaire saldo −$55 miljard. Er blijft een primair tekort over, maar dat is kleiner dan het totale tekort omdat de netto rentekosten voor deze berekening apart worden gehouden. Dat betekent niet dat de rente onbetaald of onbelangrijk is; het saldo vóór de kosten van de bestaande schuld wordt afzonderlijk zichtbaar.

Het conjunctuurgecorrigeerde primaire saldo (CAPB) combineert beide ideeën: het corrigeert voor de conjunctuur en laat de netto rente buiten beschouwing. Met de voorbeeldbedragen en de vereenvoudigende aanname dat rente niet conjunctureel is:

CAPB = CAB + netto rentelasten = −$60 miljard + $25 miljard = −$35 miljard

Bij de gedetailleerde statistische berekening kan de volgorde verschillen. Analisten kunnen inkomsten en uitgaven apart corrigeren en eigen conventies voor netto rente hanteren. De OESO beschrijft het conjunctuurgecorrigeerde primaire saldo bijvoorbeeld als het conjunctuurgecorrigeerde saldo met de netto rente erbij opgeteld. Controleer of een tabel het totale saldo, primaire saldo, conjunctuurgecorrigeerde saldo of conjunctuurgecorrigeerde primaire saldo toont. Het methodenoverzicht van de OESO licht de gepubliceerde begrotingsindicatoren toe.

Instellingen gebruiken structureel saldo niet altijd op dezelfde manier. Sommige gebruiken het bijna als synoniem voor een conjunctuurgecorrigeerd saldo. Andere gebruiken het voor een CAB waaruit ook bepaalde eenmalige of tijdelijke maatregelen zijn verwijderd die geen deel uitmaken van de gewone conjunctuur. Een uitzonderlijke opbrengst uit de verkoop van activa kan worden geschrapt omdat die het saldo eenmalig verbeterde en niet naar verwachting terugkeert.

Stel dat de hypothetische CAB −$60 miljard bedraagt en een eenmalige opbrengst van +$10 miljard bevat. Als de gekozen methode die opbrengst verwijdert, is het illustratieve structurele saldo −$60 miljard − $10 miljard = −$70 miljard. Door een positieve opbrengst af te trekken, wordt het saldo negatiever. Als een eenmalige uitgave de CAB juist had verslechterd, zou verwijdering daarvan het gecorrigeerde saldo minder negatief maken. De classificatie en het teken hangen af van de post en de methode van de instelling.

Daarom is het label in een grafiek niet voldoende. De Europese Commissie beschrijft haar structurele saldo als het conjunctuurgecorrigeerde saldo na correctie voor eenmalige en tijdelijke maatregelen. IMF-publicaties leggen ook uit dat definities en correcties buiten de conjunctuur verschillen. Het methodologische document van de Europese Commissie beschrijft haar aanpak. Noteer voor internationale vergelijkingen de bron, versie en correctieregel; ga er niet van uit dat alle reeksen met de naam ‘structureel tekort’ onderling uitwisselbaar zijn.

De verandering in het structurele primaire saldo wordt vaak gebruikt als ruwe aanwijzing of het begrotingsbeleid expansiever of restrictiever is geworden. Een verbetering na de gekozen correcties kan passen bij verkrapping; een verslechtering kan passen bij verruiming. De richting van die verandering wordt soms een fiscale impuls genoemd, maar de tekenconventie moet expliciet zijn. Sommige analyses beschrijven de verandering in het saldo; andere gebruiken het omgekeerde teken als impuls voor de vraag.

Dit is een diagnostische indicator, geen zuivere maatstaf voor discretionair beleid en geen raming van het bbp-effect. De schatting kan veranderen doordat potentiële productie of belastingelasticiteiten zijn herzien, een uitzonderlijke opbrengst opnieuw is geclassificeerd of economische activiteit verschuift naar sectoren met andere belastingopbrengsten. De verandering in het structurele primaire saldo vertelt op zichzelf niet hoeveel het bbp, de inflatie of het huishoudinkomen is veranderd.

Verwar deze indicator niet met de begrotingsmultiplier. Een multiplier schat de productiereactie op een omschreven begrotingsverandering ten opzichte van een tegenfeitelijk scenario; een verandering in het structurele saldo is een gecorrigeerde begrotingsmaatstaf. De gids over begrotingsmultipliers behandelt die andere vraag. Een primair of structureel saldo is evenmin hetzelfde als de uitstaande overheidsschuld. Zie begrotingstekort en staatsschuld en de schuld-bbp-ratio.

Potentieel bbp is niet rechtstreeks waarneembaar. Het wordt geschat op basis van onvolledige gegevens over de productiecapaciteit en kan veranderen zodra nieuwe gegevens over productie, de arbeidsmarkt en productiviteit beschikbaar komen of het model wordt bijgewerkt. Ook belastinginkomsten en bepaalde uitgaven hangen af van de samenstelling van de economie. Een hausse die vooral door vermogenswinsten, grondstoffen of bedrijfswinsten wordt gedragen, kan de inkomsten anders beïnvloeden dan een brede stijging van lonen en consumptie.

Methoden vereisen keuzes over de output-gapraming, elasticiteiten van inkomsten en uitgaven, de overheidsafbakening, ongebruikelijke transacties en de noemer. De ene instelling corrigeert bijvoorbeeld voor een cyclus in activaprijzen of een tijdelijke maatregel, de andere niet. Een eerste schatting kan later veranderen zonder nieuwe belastingwet, omdat de historische bbp-reeks of de methode is aangepast. De OESO waarschuwt dat ramingen van structurele saldi ruime foutmarges hebben doordat potentieel bbp en conjuncturele componenten onzeker zijn. Lees de OESO-bespreking van structurele saldi met die beperking in gedachten.

Lees het gecorrigeerde cijfer als een modelmatige vergelijking onder expliciete aannames. Het kan helpen een conjuncturele schommeling te onderscheiden van een meer blijvende begrotingspositie. Het bewijst niet wat beleidsmakers beoogden, laat niet zien welke huishoudens de last droegen en beslist niet of een belasting- of uitgavenprogramma wenselijk was.

Controleer voor je cijfers vergelijkt:

1. Gaat het om het totale saldo, primaire saldo, CAB, structurele saldo of CAPB?
2. Welke tekenconventie, begrotingsperiode en overheidsafbakening zijn gebruikt?
3. Welke raming van potentieel bbp, conjuncturele elasticiteiten en eenmalige correcties zijn toegepast?
4. Is de noemer feitelijk of potentieel bbp, en hebben de bedragen en het bbp dezelfde prijsbasis?
5. Is het een eerste of herziene raming, en publiceert de bron de methode?

Deze details helpen verklaren waarom twee gezaghebbende instellingen voor hetzelfde land en jaar verschillende gecorrigeerde saldi kunnen publiceren. Vaak hanteren ze een andere afbakening of aannames; dat hoeft geen rekenfout te zijn. Behandel het cijfer als een gedefinieerde raming en leg de methode vast wanneer je het door de tijd of tussen landen vergelijkt.