Saldo di bilancio corretto per il ciclo: deficit strutturale

Il saldo complessivo di un governo confronta entrate e uscite in un periodo definito e per un perimetro specifico del settore pubblico. In questa guida, l’avanzo è positivo e il disavanzo è negativo. Un saldo di −80 miliardi di dollari indica quindi che, secondo i criteri contabili della serie, le spese registrate hanno superato le entrate di 80 miliardi. Il saldo complessivo include gli interessi passivi; il trattamento preciso degli interessi attivi e delle altre operazioni dipende dalla serie.

Contano sia il periodo sia il perimetro amministrativo. Il saldo dello Stato centrale non coincide automaticamente con quello delle amministrazioni pubbliche, che può consolidare anche conti regionali, locali o previdenziali. Inoltre, un anno fiscale può coprire mesi diversi da quelli dell’anno solare usato per il PIL. Per il Fondo monetario internazionale la scelta dell’aggregato fiscale fa parte della domanda economica, non è un dettaglio di etichettatura. Vedi la panoramica dell’FMI sui concetti di saldo fiscale.

Il saldo osservato non indica da solo quanta parte derivi da decisioni politiche e quanta dal ciclo in corso. In una fase debole, imposte su redditi, profitti e consumi possono diminuire; alcune uscite, come i sussidi di disoccupazione, possono aumentare. Queste variazioni automatiche modificano il saldo anche senza cambiamenti delle aliquote o delle regole dei benefici. La guida agli stabilizzatori automatici descrive i meccanismi; qui vediamo come stimarne l’effetto sul saldo.

Il saldo corretto per il ciclo (CAB) stima quale sarebbe il saldo di bilancio dopo aver sottratto la componente attribuita alle condizioni cicliche:

Saldo corretto per il ciclo = saldo complessivo osservato − componente ciclica stimata

La componente ciclica è l’effetto stimato di una produzione superiore o inferiore al potenziale sulle entrate e sulle voci di spesa sensibili al ciclo. Durante una recessione è spesso negativa: gli incassi fiscali sono più bassi e alcuni trasferimenti più elevati rispetto a quanto ci si aspetterebbe con la produzione al potenziale. Sottrarre una componente negativa rende il saldo corretto meno negativo. In una fase di espansione, entrate cicliche eccezionalmente forti possono rendere positiva la componente; sottrarla può quindi peggiorare il saldo rispetto al dato osservato.

Il calcolo non elimina ogni cambiamento di politica avvenuto durante una recessione. Di norma parte da una stima del divario del prodotto, cioè della distanza tra produzione effettiva e produzione potenziale, e applica relazioni stimate tra il ciclo e determinate categorie di entrate o spese. Le imposte non si muovono tutte nella stessa proporzione del PIL e alcune uscite cambiano poco con il ciclo. L’FMI illustra approcci aggregati e per categoria, fondati su dati e ipotesi diversi, nella guida ai saldi fiscali strutturali.

Anche il divario del prodotto è stimato, non osservato direttamente. Una stima del CAB eredita quindi l’incertezza sulla produzione potenziale e quella sulla sensibilità di imposte e trasferimenti all’attività economica. Per approfondire, consulta la guida al PIL potenziale e al divario del prodotto.

Supponiamo che un governo ipotetico registri un saldo complessivo di −80 miliardi di dollari. Gli analisti stimano che le condizioni cicliche deboli abbiano prodotto una componente di −20 miliardi, tra minori entrate e maggiori spese sensibili al ciclo. Con la convenzione dei segni adottata:

CAB = −80 miliardi − (−20 miliardi) = −60 miliardi

Il saldo corretto resta in deficit, ma il disavanzo stimato è minore di quello osservato: nell’esempio, il ciclo debole ha peggiorato il risultato contabilizzato di 20 miliardi. È un valore inventato per chiarire il calcolo, non una stima riferita a un governo reale né una regola valida per un divario del prodotto del 5%.

Se, solo a titolo illustrativo, entrambi i saldi vengono divisi per lo stesso PIL potenziale di 1.000 miliardi di dollari, il saldo osservato è −8% e il CAB −6% di quel denominatore. Nelle analisi pubblicate occorre verificare che numeratore, denominatore del PIL, base dei prezzi, periodo e perimetro pubblico corrispondano al metodo dichiarato. Alcune fonti rapportano il saldo corretto al PIL potenziale: il rapporto può non essere direttamente confrontabile con un saldo osservato diviso per il PIL effettivo.

La correzione rilegge il saldo passato; non cambia quanto il governo ha preso a prestito, non estingue il debito e non prevede il disavanzo dell’anno successivo. Il quadro di statistica fiscale dell’FMI definisce il CAB come saldo complessivo meno la componente ciclica stimata. Vedi il quadro analitico dell’FMI.

“Primario” riguarda gli interessi, non il ciclo economico. Con la convenzione dei segni adottata, il saldo primario esclude gli interessi passivi netti. Quando questi sono positivi, si può scrivere:

Saldo primario = saldo complessivo + interessi passivi netti

Se il disavanzo complessivo dell’esempio è −80 miliardi e gli interessi netti sono 25 miliardi, il saldo primario è −55 miliardi. Rimane un disavanzo primario, inferiore a quello complessivo perché il calcolo mette da parte il costo netto degli interessi. Non significa che gli interessi non siano pagati o irrilevanti: isola il saldo prima del servizio del debito esistente.

Il saldo primario corretto per il ciclo (CAPB) combina i due criteri: corregge per il ciclo e rimuove gli interessi netti. Usando l’esempio e assumendo, solo per semplicità, che gli interessi non siano ciclici:

CAPB = CAB + interessi passivi netti = −60 miliardi + 25 miliardi = −35 miliardi

Nella produzione statistica dettagliata, l’ordine dei passaggi può variare: gli analisti possono correggere separatamente entrate e spese e applicare convenzioni specifiche agli interessi netti. Per esempio, l’OCSE descrive il saldo primario corretto per il ciclo come il saldo corretto più gli interessi netti. Verifica se una serie misura il saldo complessivo, primario, corretto per il ciclo o primario corretto. La metodologia dell’OCSE illustra i suoi indicatori fiscali.

Le istituzioni non usano sempre saldo strutturale nello stesso modo. Alcune lo trattano quasi come sinonimo di saldo corretto per il ciclo. Altre riservano il termine a un CAB dal quale sono state tolte anche misure una tantum o temporanee che non fanno parte del ciclo ordinario. Una vendita eccezionale di attività, per esempio, potrebbe essere esclusa perché ha migliorato il saldo una sola volta e non è attesa di nuovo.

Supponiamo che il CAB ipotetico sia −60 miliardi e comprenda un’entrata una tantum di +10 miliardi. Se il metodo scelto elimina quell’entrata, il saldo strutturale illustrativo diventa −60 miliardi − 10 miliardi = −70 miliardi. Rimuovere un’entrata positiva rende il saldo più negativo. Se invece una spesa una tantum avesse peggiorato il CAB, eliminarla renderebbe il saldo corretto meno negativo. La classificazione e il segno dipendono dalla voce e dal metodo istituzionale.

Per questo l’etichetta di un grafico non basta. La Commissione europea definisce il proprio saldo strutturale come il saldo corretto per il ciclo, rettificato per misure una tantum e temporanee; le pubblicazioni dell’FMI spiegano che le definizioni e le correzioni oltre il ciclo variano. Il documento metodologico della Commissione europea descrive il suo approccio. Nei confronti internazionali annota la fonte, la versione e la regola di correzione: non presumere che tutte le serie chiamate “deficit strutturale” siano intercambiabili.

La variazione del saldo primario strutturale è spesso usata come indicatore approssimativo del fatto che la politica fiscale sia diventata più espansiva o più restrittiva. Un miglioramento dopo le correzioni scelte può essere coerente con un inasprimento; un peggioramento può essere coerente con un allentamento. Talvolta la direzione della variazione viene chiamata impulso fiscale, ma occorre dichiarare la convenzione: alcuni descrivono la variazione del saldo, altri il suo opposto come impulso alla domanda.

È un indicatore diagnostico, non una misura pulita delle decisioni discrezionali né una stima dell’effetto sul PIL. Può cambiare perché sono state riviste la produzione potenziale o le elasticità delle entrate, perché un’entrata insolita è stata riclassificata o perché l’attività si è spostata verso settori con rendimenti fiscali diversi. Da solo non dice quanto siano cambiati PIL, inflazione o reddito delle famiglie.

Non confondere questo saldo con il moltiplicatore fiscale. Il moltiplicatore stima la risposta della produzione a una variazione fiscale definita, rispetto a uno scenario controfattuale; la variazione del saldo strutturale è invece una misura di bilancio corretta. La guida ai moltiplicatori fiscali tratta la prima domanda. Un saldo primario o strutturale non coincide neppure con il debito pubblico in essere: vedi disavanzo di bilancio e debito nazionale e il rapporto debito/PIL.

Il PIL potenziale non è direttamente osservabile. È stimato usando dati incompleti sulla capacità produttiva e può cambiare quando arrivano nuovi dati su produzione, mercato del lavoro e produttività o quando viene aggiornato il modello. Anche entrate fiscali e alcune spese risentono della composizione dell’attività: una crescita concentrata su plusvalenze, materie prime o profitti societari può influire sulle entrate diversamente da un aumento diffuso di salari e consumi.

I metodi devono quindi scegliere una stima del divario del prodotto, elasticità di entrate e spese, perimetro pubblico, trattamento di operazioni insolite e denominatore. Un’istituzione può correggere un ciclo dei prezzi delle attività o una misura temporanea mentre un’altra no. Una stima iniziale può essere rivista in seguito senza una nuova legge fiscale, perché è cambiata la serie storica del PIL o il metodo. L’OCSE avverte che i saldi strutturali hanno margini d’errore considerevoli, data l’incertezza sul PIL potenziale e sulle componenti cicliche. Leggi la discussione metodologica dell’OCSE tenendo presente questo limite.

Il saldo corretto va letto come confronto basato su modelli e ipotesi esplicite. Può aiutare a distinguere una variazione ciclica da una posizione di bilancio più persistente, ma non prova le intenzioni dei decisori, non mostra quali famiglie abbiano sostenuto il costo e non stabilisce se una misura fiscale fosse opportuna.

Prima di confrontare i dati, chiediti:

1. Si tratta di saldo complessivo osservato, saldo primario, CAB, saldo strutturale o CAPB?
2. Quali sono la convenzione dei segni, il periodo fiscale e il perimetro di governo?
3. Quale stima del prodotto potenziale, quali elasticità cicliche e quali correzioni una tantum sono state usate?
4. Il rapporto usa il PIL effettivo o potenziale? Importi e PIL hanno la stessa base dei prezzi?
5. È una prima stima o una versione rivista? La fonte pubblica la metodologia?

Questi dettagli spiegano perché due istituzioni autorevoli possano pubblicare saldi corretti diversi per lo stesso paese e anno. Spesso usano perimetri o ipotesi differenti, non necessariamente hanno commesso un errore aritmetico. Tratta il numero come una stima definita e conserva la metodologia quando lo confronti nel tempo o tra paesi.