Siapa yang Sebenarnya Menanggung Pajak? Memahami Insidensi Pajak

Aturan pajak menetapkan siapa yang secara hukum wajib membayar pajak dan siapa yang harus memungut atau menyetorkannya. Peran administratif ini berkaitan, tetapi tidak menjawab pertanyaan ekonominya. Peritel dapat bertanggung jawab memungut pajak pertambahan nilai dari pelanggan dan menyetorkannya ke kas negara, sementara beban akhirnya terbagi melalui harga, upah, dan imbal hasil. OECD membedakan kewajiban pajak menurut hukum, tanggung jawab penyetoran menurut hukum, dan insidensi ekonomi sebagai dimensi perpajakan bisnis yang terpisah. {source:oecdTaxIncidence2017}

Insidensi ekonomi menjelaskan siapa yang kehilangan daya beli atau pendapatan dibandingkan dengan situasi kontrafaktual tanpa pajak. Kontrafaktual ini penting: pertanyaannya bukan sekadar siapa yang menulis cek hari ini, melainkan bagaimana pajak mengubah harga, kuantitas, upah, laba, dan ketentuan lain. Jawabannya bergantung pada respons konsumen dan produsen serta alternatif yang tersedia bagi mereka.

Memisahkan tiga pertanyaan berikut akan membantu:

1. Siapa yang dikenai pajak menurut hukum? Undang-undang atau peraturan menyebut orang atau entitas yang bertanggung jawab secara hukum.
2. Siapa yang menyetorkan pembayarannya? Perusahaan, pemberi kerja, platform, atau individu dapat mentransfer pajak kepada pemerintah.
3. Siapa yang menanggung biaya ekonominya? Pembeli, pekerja, pemilik, pemasok, atau beberapa pihak sekaligus pada akhirnya dapat kehilangan daya beli atau pendapatan.

Pernyataan bahwa “perusahaan membayar” suatu pajak mungkin menjelaskan aturan hukum atau prosedur penyetoran tanpa menjawab pertanyaan ketiga. Sebaliknya, pihak yang tercatat sebagai wajib pajak menurut hukum tetap mungkin menanggung sebagian biaya. {source:oecdTaxIncidence2017}

Bayangkan pasar kompetitif untuk satu barang. Sebelum pajak, pembeli membayar harga pasar P₀, penjual menerima harga yang sama, P₀, dan jumlah yang diperdagangkan adalah Q₀. Terapkan pajak sebesar t untuk setiap unit yang terjual. Setelah pajak, pembeli membayar harga bruto Pᵦ, sedangkan penjual mempertahankan harga neto Pₛ setelah menyetorkan pajak:

Pᵦ − Pₛ = t

Selisih itu disebut baji pajak (tax wedge). Aturan pemerintah menentukan pihak mana yang secara resmi menyetorkan jumlah tersebut, sedangkan penyesuaian pasar menentukan bagaimana baji itu terbagi menjadi kenaikan harga yang dibayar pembeli dan penurunan penerimaan neto penjual. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Pasar biasanya memperdagangkan lebih sedikit unit karena pembeli menghadapi harga lebih tinggi dan penjual menerima lebih sedikit untuk setiap unit. “Penjual membayar pajak” tidak sama dengan “penjual menanggung seluruh biayanya.” Jika penjual menjadi penyetor tetapi dapat menaikkan harga, sebagian beban dapat beralih kepada pembeli. Jika pembeli yang menyetor, penjual tetap dapat terdampak saat permintaan turun dan harga sebelum pajak melemah. Dalam model pasar kompetitif standar, perubahan pihak yang mengirim pembayaran pajak saja tidak mengubah baji atau pembagian ekonominya; tetapi hambatan administratif atau kendala arus kas di dunia nyata dapat membuat penetapan pihak menurut hukum menjadi relevan.

Baji pajak menggambarkan selisih harga per unit. Besaran itu sendiri tidak menunjukkan berapa penerimaan pajak pemerintah, rumah tangga mana yang menanggung beban terbesar relatif terhadap pendapatan, atau berapa total surplus masyarakat yang hilang. Hal-hal ini saling berkaitan, tetapi merupakan pertanyaan yang berbeda.

<!-- learn:illustration -->

Ilustrasi di bawah bersifat konseptual: gambar tersebut menunjukkan bagaimana baji harga dari pajak per unit terbagi menjadi harga yang lebih tinggi bagi pembeli dan penerimaan neto yang lebih rendah bagi penjual. Gambar ini tidak menunjukkan tarif pajak, harga hasil pengamatan, atau aturan negara tertentu.

Elastisitas harga mengukur seberapa kuat kuantitas merespons perubahan harga. Jika pembeli hanya memiliki sedikit pengganti atau membutuhkan suatu barang, permintaan mungkin relatif tidak elastis. Jika konsumen mudah beralih ke produk lain, permintaan mungkin lebih elastis. Penawaran lebih elastis ketika produsen dapat mengubah output, masuk atau keluar dari pasar, atau mengalihkan sumber daya ke penggunaan lain tanpa biaya besar.

Untuk pajak per unit yang kecil di sekitar keseimbangan awal pasar kompetitif, model standar memberikan perkiraan bagian sebagai berikut:

Bagian beban pembeli = εₛ ÷ (εₛ + |εᵈ|)

Bagian beban penjual = |εᵈ| ÷ (εₛ + |εᵈ|)

Di sini εₛ adalah elastisitas harga penawaran yang bernilai positif, sedangkan εᵈ adalah elastisitas harga permintaan yang bernilai negatif; nilai absolut membuat besarannya lebih mudah dibandingkan. Bagian pembeli adalah kenaikan harga yang dibayar dibagi jumlah pajak. Bagian penjual adalah penurunan harga yang diterima dibagi jumlah pajak. Dalam model ini, kedua bagian berjumlah 1.

Arah hasil ini mungkin terasa berlawanan dengan intuisi: pihak yang kurang responsif terhadap perubahan harga biasanya menanggung bagian baji yang lebih besar. Jika permintaan lebih tidak elastis daripada penawaran, pembeli sulit mengurangi pembelian secara berarti, sehingga beban lebih banyak muncul sebagai kenaikan harga yang dibayar pembeli. Jika penawaran lebih tidak elastis daripada permintaan, produsen lebih sulit mengalihkan sumber daya ke tempat lain, sehingga beban lebih banyak muncul sebagai penurunan penerimaan neto.

Sebagai contoh, jika elastisitas penawaran adalah 0,6 dan nilai absolut elastisitas permintaan adalah 0,8, perkiraan bagian pembeli adalah 0,6 dibagi jumlah 0,6 dan 0,8, atau sekitar 42,9%. Penjual menanggung sekitar 57,1%. Bagian ini adalah porsi baji harga per unit dalam model—bukan persentase pendapatan rumah tangga, total kerugian kesejahteraan, atau tagihan pajak yang diamati. Jika pajaknya besar, elastisitas berubah, atau struktur pasarnya berbeda, rumus lokal ini mungkin tidak memberikan hasil yang tepat.

Misalkan pasar hipotetis memiliki permintaan Qᵈ = 180 − 4Pᵦ dan penawaran Qˢ = 40 + 3Pₛ. Sebelum pajak, pembeli dan penjual menghadapi harga yang sama. Dengan menyamakan kuantitas permintaan dan penawaran, harga menjadi US$20 dan jumlah yang diperdagangkan 100 unit. Pada titik awal itu, elastisitas permintaan adalah −0,8 dan elastisitas penawaran 0,6.

Sekarang terapkan pajak US$7 per unit dan anggap penjual menyetorkannya. Harga setelah pajak harus memenuhi Pᵦ − Pₛ = US$7, dan jumlah penawaran harus tetap sama dengan jumlah permintaan. Hasilnya:

• Pembeli membayar US$23 per unit, yaitu US$3 lebih tinggi daripada sebelumnya.
• Setelah menyetorkan pajak, penjual menerima US$16 per unit, yaitu US$4 lebih rendah daripada sebelumnya.
• Jumlah yang diperdagangkan turun dari 100 menjadi 88 unit.

Baji US$7 terbagi menjadi kenaikan US$3 pada harga bruto pembeli dan penurunan US$4 pada penerimaan neto penjual. Pembeli menanggung 3 dibagi 7, sekitar 42,9% dari baji per unit; penjual menanggung 4 dibagi 7, sekitar 57,1%. Hasil tepat ini cocok dengan bagian berdasarkan elastisitas awal karena contoh memakai kurva penawaran dan permintaan garis lurus pada rentang tersebut.

Penerimaan pajak adalah US$7 × 88 = US$616. Dari 88 unit yang tetap terjual, kenaikan harga di sisi pembeli berjumlah US$264 dan penurunan penerimaan di sisi penjual berjumlah US$352; jumlah keduanya sama dengan pajak US$616 yang dikumpulkan pemerintah. Sebanyak 12 unit yang tidak lagi diperdagangkan juga membentuk segitiga kerugian bobot mati US$42 dalam model linear khusus ini: satu per dua × US$7 × 12. US$42 itu adalah surplus yang hilang, bukan penerimaan pajak dan bukan tambahan uang yang dipungut pemerintah.

Semua angka dalam contoh ini adalah nilai hipotetis untuk menunjukkan mekanismenya. Contoh mengasumsikan satu pasar kompetitif, kurva garis lurus yang tetap, pajak tetap per unit, tanpa eksternalitas, dan tanpa perubahan kualitas produk atau harga lain. Menilai insidensi perubahan pajak nyata memerlukan bukti tentang perubahan tersebut serta pembanding tanpa pajak yang dapat dipertanggungjawabkan.

Untuk pajak penjualan atau pajak pertambahan nilai, pembeli mungkin melihat harga lebih tinggi saat membayar, sedangkan perusahaan dapat menyerap sebagian baji melalui margin yang lebih kecil atau pembayaran yang lebih rendah kepada pemasok dan pekerja. Besarnya penerusan pajak bergantung pada kondisi pasar. Congressional Budget Office (CBO) Amerika Serikat mencatat bahwa jumlah perusahaan, kemungkinan masuknya perusahaan baru, dan sensitivitas harga relatif dari permintaan dan penawaran dapat mengubah seberapa banyak pajak tidak langsung diteruskan kepada konsumen. Perlakuan dalam estimasi anggarannya khusus untuk analisis pemerintah federal Amerika Serikat, bukan perkiraan insidensi yang berlaku universal. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Untuk kontribusi penggajian yang dibayar pemberi kerja, pemberi kerja mungkin menjadi pihak yang membayar menurut undang-undang, tetapi beban ekonomi jangka panjang dapat terbagi melalui upah, tunjangan, pekerjaan, laba, atau harga yang lebih rendah. Pembagiannya bergantung pada penawaran dan permintaan tenaga kerja, tawar-menawar, basis pajak, dan penggunaan penerimaan. CBO menyatakan bahwa bukti empiris mengenai insidensi pajak penggajian di Amerika Serikat masih terbatas dan tidak dapat digeneralisasi untuk perubahan pajak penggajian federal AS. Estimasi CBO sendiri mengandalkan model yang disederhanakan dan bervariasi menurut tarif, ambang batas, serta basis pajak yang secara khusus diubah. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Untuk pajak penghasilan badan, pemegang saham belum tentu menjadi satu-satunya kelompok yang terdampak. Investasi dapat berubah, modal dapat berpindah antarsektor atau lintas perbatasan, dan permintaan tenaga kerja maupun harga konsumen dapat merespons. Hasil teoretis dan empiris bergantung pada asumsi tentang perekonomian, mobilitas, struktur pasar, dan jangka waktu. Estimasi dari satu studi tertentu tidak semestinya dijadikan aturan pembagian universal. {source:oecdTaxIncidence2017}

Untuk tarif, importir bertanggung jawab secara hukum untuk membayar bea masuk. Namun, jika eksportir menurunkan harga ekspor, sebagian beban dapat ditanggung produsen asing. Insidensi bergantung pada barang yang terdampak, kondisi pasar, dan besarnya bea masuk. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Contoh-contoh ini membahas insidensi pajak di pasar tertentu. Dampak yang lebih luas terhadap kesejahteraan rumah tangga juga bergantung pada siapa yang membeli barang, memiliki perusahaan, bekerja di industri terdampak, dan menerima tunjangan atau layanan publik yang dibiayai penerimaan pajak.

Elastisitas bukan label tetap yang melekat selamanya pada suatu pajak. Dalam jangka pendek, pembeli mungkin terikat pada peralatan yang sudah dimiliki, kontrak sewa, atau rutinitas, sementara perusahaan tidak dapat segera mengubah kapasitas. Dalam jangka lebih panjang, pembeli bisa berganti produk, pemasok dapat masuk atau keluar, pekerja dapat berpindah kerja, dan investor dapat mengalihkan modal ke penggunaan lain. Jika pilihan alternatif bertambah sehingga permintaan atau penawaran lebih elastis, insidensinya dapat bergeser.

Desain pajak juga dapat memengaruhi lebih dari satu tahap produksi. Pungutan atas barang antara mengubah pendapatan yang tersedia untuk membayar modal dan tenaga kerja, sedangkan pajak pada penjualan akhir berlaku di titik lain dalam rantai pasok. Metode estimasi anggaran CBO Amerika Serikat membedakan pajak atas input di tahap antara produksi dari pajak ritel ketika memperkirakan penyesuaian penerimaan pajak penghasilan dan pajak penggajian yang menjadi pengimbang dalam penghitungan penerimaan pajak tidak langsung. Ini ialah metode analisis anggaran federal, bukan hasil insidensi yang berlaku universal. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Harga konsumen tidak harus naik tepat sebesar jumlah pajak. Pajak dapat diteruskan sebagian atau sepenuhnya, dan dalam beberapa keadaan kenaikan harga dapat melebihi pajak yang ditetapkan—fenomena yang kadang disebut penerusan berlebih. Tinjauan CBO mencatat hasil penelitian yang berada di bawah maupun di atas penerusan penuh. Kemungkinan ini bukan prediksi default untuk setiap pasar; hal ini menjadi alasan untuk mengukur respons harga aktual, bukan menyimpulkannya dari undang-undang. {source:cboIndirectTaxIncidence}

Bukti pajak penggajian juga menunjukkan mengapa horizon waktu dan rincian kebijakan penting. Perubahan tarif yang berlaku bagi seluruh penghasilan tidak setara dengan pungutan tambahan atas penghasilan yang melewati ambang batas. Estimasi keseimbangan parsial menahan dampak ekonomi yang lebih luas di luar model; analisis keseimbangan umum dapat mencakup perubahan output, permintaan tenaga kerja, dan penggunaan penerimaan. Makalah kerja CBO memisahkan kasus-kasus ini alih-alih memberikan satu persentase beban bagi semua pajak penggajian. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Beban pajak dapat merujuk pada biaya ekonomi yang ditanggung suatu kelompok, distribusi biaya di antara rumah tangga, atau penurunan surplus dibandingkan situasi tanpa pajak. Istilah ini perlu didefinisikan. Jumlah pada tagihan pajak adalah pembayaran akuntansi; jumlah itu tidak otomatis sama dengan beban ekonomi akhir pihak yang membayar.

Penerimaan pajak adalah jumlah yang dikumpulkan pemerintah. Dalam contoh pasar tadi, penerimaan sama dengan pajak per unit dikalikan kuantitas yang terjual setelah pajak. Penerimaan dapat membiayai transfer, layanan publik, atau investasi pemerintah. Untuk menilai dampak fiskal neto pada rumah tangga, analis mungkin perlu mempertimbangkan pajak serta belanja atau tunjangan yang dibiayainya. Tabel OECD lintas negara mengenai pajak upah menunjukkan jumlah formal yang dibayar pekerja dan pemberi kerja berdasarkan asumsi rumah tangga tertentu; OECD mengingatkan bahwa insidensi ekonomi dapat berbeda saat upah menyesuaikan. Tabel tersebut bukan ukuran lengkap kesejahteraan neto setiap rumah tangga dari pemerintah. {source:oecdTaxingWages2026}

Biaya efisiensi atau kerugian bobot mati adalah hal lain lagi. Dalam diagram penawaran dan permintaan standar, pajak mencegah sebagian transaksi yang sebelum pajak dapat menguntungkan pembeli dan penjual sekaligus. Manfaat dari transaksi yang tidak terjadi itu tidak berpindah ke kas negara. Besarnya bergantung pada respons kuantitas, bentuk kurva, serta ada tidaknya eksternalitas yang hendak diatasi dengan pajak.

Distribusi juga penting. Pajak dengan dampak harga yang sama dapat mengambil porsi anggaran lebih besar dari rumah tangga berpenghasilan rendah jika rumah tangga tersebut membelanjakan bagian pendapatan lebih besar untuk barang kena pajak. Pajak lain mungkin lebih banyak ditanggung pemilik modal atau pekerja di sektor terdampak. Analisis insidensi dan penilaian keadilan berkaitan, tetapi tidak sama: yang pertama memperkirakan siapa menanggung biaya berdasarkan model atau bukti; yang kedua menerapkan kriteria sosial terhadap pembagian itu.

Sebagai contoh, dua rumah tangga yang membeli barang sama dapat sama-sama membayar tambahan jumlah uang yang sama, tetapi tambahan itu mungkin mengambil porsi lebih besar dari anggaran rumah tangga berpenghasilan rendah. Jika penerimaan pajak kemudian membiayai transfer atau layanan publik untuk rumah tangga tertentu, dampak distribusi neto akan berubah lagi. Karena itu, harga di tempat pemungutan atau identitas pembayar saja tidak cukup untuk menilai hasil distribusi secara menyeluruh.

Sebelum menerima pernyataan bahwa suatu pajak “ditanggung oleh” konsumen, pekerja, atau perusahaan, tanyakan:

1. Apakah yang dimaksud adalah kewajiban menurut hukum, pihak yang menyetor, penerusan ke harga, perubahan pendapatan, atau kesejahteraan?
2. Basis pajak, perubahan tarif, pasar, negara, dan periode apa yang dikaji?
3. Apa kontrafaktualnya: bagaimana harga, upah, kuantitas, atau imbal hasil jika tidak ada pajak?
4. Respons penawaran, permintaan, pasar tenaga kerja, atau mobilitas modal mana yang dimasukkan?
5. Apakah estimasi hanya mencakup pasar keseimbangan parsial atau dampak lebih luas, termasuk belanja yang dibiayai penerimaan pajak?
6. Apakah hasilnya prediksi teoretis, estimasi empiris, atau tabel akuntansi berdasarkan undang-undang?

Bahkan penelitian mengenai pajak yang sama dapat mengkaji perubahan tarif, pasar, dan periode yang berbeda. Satu estimasi mungkin hanya mengamati harga barang tertentu, sedangkan estimasi lain mengikuti upah atau imbal hasil perusahaan; hasil-hasil itu tidak dapat langsung dipertukarkan dan belum tentu saling bertentangan. Saat mengutip suatu proporsi pembagian, jelaskan objek estimasi, pembanding, dan periodenya agar temuan dari pasar tertentu tidak digeneralisasi sebagai beban pajak semua rumah tangga.

Insidensi pajak tidak sama dengan tarif pajak menurut undang-undang, tarif rata-rata atau marginal rumah tangga, maupun baji pajak antara total biaya tenaga kerja dan upah yang dibawa pulang. Ukuran tersebut menjawab pertanyaan berbeda. Misalnya, perhitungan OECD dalam *Taxing Wages* menstandarkan asumsi rumah tangga dan penghasilan untuk membandingkan pajak tenaga kerja formal antarnegara anggota; perhitungan tersebut tidak menyatakan bahwa bagian biaya ekonomi yang sama harus ditanggung oleh pihak yang tercatat sebagai pembayar. {source:oecdTaxingWages2026}

Untuk pertanyaan terkait, baca bagaimana pajak dan transfer menstabilkan pendapatan rumah tangga saat ekonomi melemah, bagaimana pengganda fiskal mengukur respons output terhadap kebijakan fiskal, dan apa yang ditunjukkan pangsa tenaga kerja tentang pendapatan yang dihasilkan dalam produksi. Masing-masing membahas bagian berbeda dari gambaran fiskal dan pendapatan.