Buoyansi Pajak vs. Elastisitas Pajak: Respons Penerimaan terhadap Pertumbuhan

Buoyansi pajak mengukur perubahan penerimaan pajak seiring perubahan ukuran ekonomi seperti PDB. Estimasi buoyansi 1,2 biasanya dibaca sebagai kenaikan penerimaan sekitar 1,2% ketika PDB naik 1% selama periode dan berdasarkan model yang diestimasi. Estimasi ini dapat mencerminkan perubahan otomatis ketika pendapatan, laba, dan belanja berubah, serta perubahan yang disengaja pada tarif, pengecualian, atau basis pajak. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Elastisitas pajak mempersempit pertanyaannya: bagaimana penerimaan pajak akan merespons pertumbuhan jika aturan sistem pajak tidak berubah? Analis mengestimasinya dengan menyesuaikan penerimaan atas kebijakan diskresioner atau mengendalikan perubahan kebijakan dalam model. Penyesuaian ini tidak teramati secara langsung; hasilnya bergantung pada data dan asumsi tentang berapa banyak penerimaan yang akan dihasilkan suatu kebijakan. OECD membedakan buoyansi, yang mencakup perubahan kebijakan, dari elastisitas, yang mengendalikannya. OECD Tax Policy Reforms 2022 {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Di sini, “elastisitas pajak” berarti respons penerimaan terhadap pendapatan atau basis pajak dengan pengaturan kebijakan tetap. Pembahasan lain memakai istilah elastisitas untuk hubungan berbeda, misalnya respons basis pajak terhadap tarif pajak. Periksa variabel mana yang berubah sebelum membandingkan estimasi.

Ilustrasi sederhana untuk dua periode membagi persentase perubahan penerimaan dengan persentase perubahan PDB:

Buoyansi ≈ persentase perubahan penerimaan pajak ÷ persentase perubahan PDB

Jika PDB nominal naik 10% dan penerimaan pajak naik 12%, rasio sederhana ini adalah 1,2. Dalam penelitian terapan, hubungan biasanya diestimasi dengan logaritma penerimaan dan PDB dari banyak pengamatan. Koefisiennya menggambarkan estimasi respons persentase, bukan identitas akuntansi yang harus berlaku setiap tahun. Sejumlah studi memakai basis pajak yang lebih langsung daripada PDB; jika PDB hanya menjadi proksi, hubungan basis itu sendiri dengan PDB juga berpengaruh. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Interpretasi bergantung pada apa yang digunakan sebagai pembilang dan penyebut. Angka untuk seluruh penerimaan pajak dapat menyamarkan pergerakan berbeda pada pajak penghasilan pribadi, pajak perusahaan, pajak konsumsi, dan iuran sosial. Koefisien total penerimaan terhadap PDB tidak otomatis dapat diterapkan ke jenis pajak atau negara lain.

Anggaplah ini contoh rekaan: PDB nominal naik dari 1.000 menjadi 1.100 unit, atau 10%, sedangkan penerimaan pajak naik dari 200 menjadi 230 unit, atau 15%. Rasio buoyansi sederhana adalah 15% ÷ 10% = 1,5.

Misalkan analis memperkirakan kenaikan pajak diskresioner menyumbang 10 unit dari penerimaan pada periode akhir. Dengan penyesuaian asumsi itu, penerimaan pada aturan kebijakan sebelumnya akan menjadi 220 unit: naik 10% dari 200. Rasio ilustratif setelah penyesuaian kebijakan menjadi 10% ÷ 10% = 1,0. Angka 1,5 dan 1,0 merupakan hasil hitung dari contoh hipotetis, bukan estimasi empiris. Penyesuaian nyata memerlukan bukti tentang waktu berlakunya kebijakan, wajib pajak yang tercakup, kepatuhan, dan penerimaan yang benar-benar dihasilkannya.

Perbandingan ini menunjukkan mengapa buoyansi dapat melebihi elastisitas ketika kebijakan peningkat penerimaan diberlakukan bersamaan dengan pertumbuhan. Kebijakan yang mengurangi penerimaan dapat membuat buoyansi terukur lebih rendah daripada estimasi elastisitas yang disesuaikan; jika perubahan diskresioner sedikit, estimasinya dapat berdekatan. Tidak ada urutan yang selalu berlaku karena hasilnya bergantung pada tindakan kebijakan, data, dan pilihan estimasi. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Sebagian perubahan penerimaan terjadi berdasarkan hukum yang berlaku ketika ekonomi berubah. Dalam pajak penghasilan progresif, upah nominal dapat mendorong lebih banyak orang ke kelompok tarif yang lebih tinggi jika ambang batas tidak diindeks; hal ini sering disebut bracket creep. Laba perusahaan, konsumsi rumah tangga, dan lapangan kerja juga dapat mengubah jumlah pajak yang dipungut berdasarkan aturan yang ada. Inilah jalur yang dapat mengubah penerimaan tanpa undang-undang pajak baru.

Perubahan diskresioner mencakup penyesuaian tarif yang ditetapkan undang-undang, pengecualian baru, revisi ambang batas, atau perubahan basis pajak secara hukum. Perubahan administrasi juga dapat berpengaruh. Penagihan yang lebih baik, aturan pelaporan, waktu penyelesaian, atau perubahan kepatuhan dapat menggeser penerimaan teramati; studi tidak selalu mengelompokkan dampak tersebut dengan cara yang sama. Label “buoyansi” pada suatu koefisien tidak dengan sendirinya menunjukkan mekanisme mana yang dominan.

<!-- learn:illustration -->

Untuk konteks lebih luas, stabilisator otomatis menjelaskan bagaimana pajak dan tunjangan yang sudah berlaku merespons kondisi ekonomi tanpa keputusan kebijakan baru. Konsep ini berkaitan dengan estimasi buoyansi pajak, tetapi tidak sama: buoyansi juga mencakup kebijakan pajak diskresioner dan dapat memuat sumber perubahan penerimaan lainnya. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Pajak dikenakan atas basis hukum dan ekonomi tertentu, bukan atas PDB sebagai satu jumlah yang tak terbagi. Pajak penghasilan pribadi bergantung pada penghasilan kena pajak serta aturan pengurangan dan tunjangan. Pajak penghasilan perusahaan merespons laba kena pajak, yang dapat lebih bergejolak daripada output. Pajak konsumsi bergantung pada belanja yang memenuhi syarat, tarif, pengecualian, pengembalian, dan penagihan. Iuran sosial sering mengikuti upah yang tercakup, sedangkan pajak properti mungkin baru berubah setelah penilaian atau perubahan tarif.

Saat peneliti memakai PDB sebagai proksi, koefisien penerimaan menggabungkan setidaknya dua hubungan: bagaimana basis pajak bergerak terhadap PDB dan bagaimana penerimaan bergerak terhadap basis tersebut. Jika basis pajak tumbuh lebih lambat daripada PDB, buoyansi terhadap PDB dapat tampak lebih rendah meskipun penerimaan relatif terhadap basis tetap stabil. Untuk pertanyaan tentang jenis pajak tertentu, data yang khusus mengikuti basisnya dapat memperbaiki perbandingan jika tersedia.

Komposisi juga penting. Pergeseran menuju sektor dengan laba tinggi atau menuju impor yang dikenai pajak konsumsi dapat mengubah penerimaan relatif terhadap PDB. Inflasi dapat menaikkan upah, harga, atau laba nominal dan menggerakkan penerimaan pajak meskipun output riil hanya sedikit berubah. Analis perlu mengetahui apakah seri penerimaan dan PDB bersifat nominal atau riil, bagaimana penyesuaiannya, serta apakah cakupan dan waktunya selaras.

Tidak ada satu penyesuaian yang menghasilkan elastisitas “sejati” tanpa keraguan. Metode penyesuaian proporsional mengestimasi lalu menghapus dampak penerimaan dari kebijakan diskresioner yang teridentifikasi. Metode struktur tarif konstan menerapkan aturan pajak dari tahun dasar pada basis pajak di tahun-tahun berikutnya. Pendekatan regresi dapat menambahkan variabel kontrol atau penanda perubahan kebijakan. Tiap metode memerlukan data berbeda, termasuk waktu dan estimasi hasil dari perubahan kebijakan. Tinjauan IMF menjelaskan sejumlah pendekatan dan kebutuhan datanya. IMF Working Paper 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Model tetap dapat melewatkan pengecualian, respons perilaku, pembayaran tertunda, atau perubahan penegakan. Sebaliknya, variabel kebijakan dapat berkorelasi dengan siklus bisnis: pemerintah mungkin mengubah pajak sebagai tanggapan terhadap perlambatan. Estimasi yang hanya mengendalikan tarif pajak mungkin tidak memperhitungkan perubahan basis pajak, pengecualian, administrasi, atau cara kebijakan diperkenalkan. Perbandingan IMF 2023 menekankan bahwa hasil dapat bergantung pada estimator, kategori pajak, sampel negara, dan variabel kontrol. IMF Working Paper 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Hubungan ini adalah pola statistik historis, bukan dampak kausal otomatis. Koefisien estimasi tidak membuktikan bahwa pertumbuhan menyebabkan pergerakan penerimaan, atau bahwa usulan perubahan pajak akan menghasilkan penerimaan yang sama.

Dalam jangka pendek, penerimaan pajak dapat dipengaruhi tanggal pelaporan, pengembalian pajak, tunggakan, volatilitas laba, dan waktu perubahan kebijakan. Sebagian basis pajak bereaksi cepat, sedangkan penilaian atau penagihan dapat tertunda. Koefisien jangka pendek menggambarkan respons dekat berdasarkan model dan frekuensi data yang dipilih.

Estimasi jangka panjang memberi lebih banyak waktu bagi hubungan antara kegiatan ekonomi dan penerimaan untuk menyesuaikan diri. Hasilnya dapat berbeda karena bauran pendapatan, laba, konsumsi, aturan pajak, dan kepatuhan berubah dari waktu ke waktu. Studi OECD dan IMF melaporkan pola jangka pendek dan panjang yang berbeda menurut jenis pajak dan sampel. Karena itu, periode dan metode perlu disebutkan, alih-alih memperlakukan “buoyansi” sebagai sifat tetap suatu negara. OECD Revenue Statistics 2023 {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

Elastisitas sering berguna ketika analis memerlukan jalur penerimaan pajak dengan asumsi kebijakan tetap, sedangkan buoyansi berguna untuk menggambarkan perkembangan penerimaan aktual relatif terhadap kegiatan ekonomi. Peramalan tetap memerlukan proyeksi basis ekonomi yang relevan, hukum saat ini, asumsi kepatuhan, dan kemungkinan respons perilaku. Tidak satu pun koefisien itu merupakan ramalan dengan sendirinya. Untuk melihat bagaimana sistem pajak dan tunjangan dapat meredam penurunan ekonomi, baca tentang stabilisator otomatis. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Sebelum membandingkan dua koefisien, periksa:

• Cakupan penerimaan: seluruh pajak, satu jenis pajak, atau satu tingkat pemerintahan.
• Basis ekonomi: PDB, pendapatan nasional, konsumsi, penggajian, atau basis pajak menurut hukum.
• Perlakuan kebijakan: apakah estimasi memasukkan, mengendalikan, atau menyesuaikan perubahan diskresioner.
• Horizon dan metode: jangka pendek atau panjang, periode sampel, frekuensi, estimator, dan rentang ketidakpastian.
• Satuan dan waktu: seri nominal atau riil, pencatatan kas atau akrual, penyesuaian musiman, dan jeda penagihan.

Lalu tanyakan apa yang hendak dijelaskan oleh estimasi tersebut. Koefisien buoyansi dapat merangkum respons penerimaan pada masa lalu di bawah riwayat kebijakan yang teramati. Estimasi elastisitas berupaya mengisolasi respons berdasarkan kerangka kebijakan tertentu. Keduanya tidak menentukan apakah sistem pajak adil, berkelanjutan, atau efisien, dan tidak menggantikan ramalan penerimaan yang khusus untuk suatu negara.

Untuk konsep fiskal terkait, bandingkan pajak dan tunjangan sebagai stabilisator otomatis, hubungan belanja pemerintah dan perubahan pajak dengan output, keseimbangan anggaran struktural, serta defisit anggaran dan utang publik. Konsep-konsep ini menjawab pertanyaan berbeda meskipun memakai data penerimaan yang saling tumpang tindih.