Saldo Anggaran yang Disesuaikan Siklus dan Defisit Struktural

Saldo anggaran keseluruhan pemerintah membandingkan pendapatan dengan pengeluaran selama periode tertentu dan dalam cakupan sektor publik yang ditetapkan. Dalam panduan ini, surplus bernilai positif dan defisit bernilai negatif. Jadi, saldo headline sebesar −$80 miliar berarti pengeluaran yang tercatat melampaui pendapatan tercatat sebesar $80 miliar menurut definisi akuntansi sumbernya. Saldo keseluruhan mencakup beban bunga; perlakuan tepat atas pendapatan bunga dan transaksi lain bergantung pada seri statistik yang digunakan.

Periode dan cakupan pemerintah juga penting. Saldo pemerintah pusat tidak otomatis sebanding dengan saldo pemerintah umum yang mengonsolidasikan rekening pemerintah negara bagian, daerah, atau jaminan sosial. Tahun fiskal juga dapat mencakup bulan yang berbeda dari tahun kalender yang digunakan untuk produk domestik bruto (PDB). Panduan IMF menganggap pemilihan agregat fiskal sebagai bagian dari pertanyaan yang ingin dijawab, bukan sekadar label. Lihat [pengantar IMF tentang konsep saldo fiskal]({source:imfFiscalAdjustmentGuidelines}).

Saldo headline adalah hasil akuntansi yang tercatat, tetapi angka itu sendiri tidak menunjukkan berapa banyak yang berasal dari keputusan kebijakan dan berapa banyak yang berasal dari kondisi siklus ekonomi saat itu. Penerimaan pajak sering melemah ketika pendapatan, laba, atau konsumsi turun. Pengeluaran tertentu, seperti tunjangan pengangguran, dapat meningkat saat pasar tenaga kerja melunak. Perubahan otomatis ini memengaruhi saldo yang dilaporkan meskipun pembuat undang-undang tidak mengubah tarif pajak atau aturan tunjangan. Panduan tentang stabilisator otomatis membahas mekanismenya; artikel ini berfokus pada cara analis memperkirakan dampaknya terhadap saldo.

Saldo yang disesuaikan siklus (CAB) memperkirakan saldo anggaran setelah bagian yang dikaitkan dengan kondisi siklus dihilangkan. Hubungan dasarnya, dengan memperhatikan tanda, adalah:

Saldo yang disesuaikan siklus = saldo headline − komponen siklus yang diperkirakan

Komponen siklus adalah perkiraan dampak output yang berada di atas atau di bawah potensinya terhadap pendapatan dan pengeluaran yang peka terhadap siklus. Saat ekonomi melemah, komponen ini sering negatif: penerimaan lebih rendah dan sebagian tunjangan lebih tinggi daripada jika output berada pada tingkat potensial. Mengurangkan komponen negatif membuat saldo hasil penyesuaian menjadi kurang negatif. Saat ekonomi menguat, penerimaan siklus yang luar biasa besar dapat membuat komponennya positif; mengurangkannya dapat membuat saldo hasil penyesuaian lebih buruk daripada angka headline.

Estimasi ini tidak menghapus setiap perubahan kebijakan yang terjadi selama resesi. Biasanya, analis terlebih dahulu memperkirakan output gap, yaitu output aktual dibandingkan output potensial yang diperkirakan. Setelah itu, mereka menerapkan hubungan perkiraan antara siklus dan kategori pendapatan atau pengeluaran yang relevan. Penerimaan pajak tidak semuanya bergerak satu banding satu dengan PDB, dan sebagian pengeluaran hampir tidak berubah mengikuti siklus. Metode IMF mencakup pendekatan agregat maupun penyesuaian kategori satu per satu, dengan data dan asumsi yang berbeda. [Panduan IMF tentang saldo fiskal struktural]({source:imfStructuralFiscalBalancesGuide}) menjelaskan pilihan tersebut.

Output gap itu sendiri merupakan estimasi, bukan seri yang dapat diamati langsung. Untuk memahami arti dan batasannya, baca panduan tentang PDB potensial dan output gap. Perhitungan CAB mewarisi ketidakpastian estimasi itu, serta ketidakpastian tentang seberapa peka pajak dan tunjangan terhadap kegiatan ekonomi.

Misalkan sebuah pemerintah hipotetis mencatat saldo keseluruhan sebesar −$80 miliar. Analis memperkirakan bahwa kondisi siklus yang lemah menyumbang komponen −$20 miliar, melalui penerimaan yang lebih rendah dan pengeluaran peka-siklus yang lebih tinggi. Dengan konvensi tanda di atas:

CAB = −$80 miliar − (−$20 miliar) = −$60 miliar

Saldo hasil penyesuaian masih defisit. Angkanya lebih kecil daripada defisit headline karena contoh ini mengasumsikan siklus yang lemah memperburuk hasil tercatat sebesar $20 miliar. Nilai tersebut dibuat hanya untuk menjelaskan aritmetika; ini bukan angka pemerintah yang terukur atau aturan umum untuk output gap lima persen.

Untuk perbandingan sederhana, misalkan kedua saldo dibagi dengan penyebut PDB potensial hipotetis yang sama, sebesar $1 triliun. Saldo headline menjadi −8% dan CAB −6% dari penyebut tersebut. Dalam publikasi, pembilang, penyebut PDB, dasar harga, periode, dan cakupan pemerintah harus sesuai dengan metode yang dinyatakan lembaga terkait. Sebagian sumber menyajikan saldo hasil penyesuaian sebagai persentase PDB potensial, sehingga angkanya belum tentu dapat langsung dibandingkan dengan rasio defisit headline yang menggunakan PDB aktual.

Penyesuaian ini mengubah cara membaca saldo masa lalu; penyesuaian tidak mengubah jumlah yang benar-benar dipinjam pemerintah, melunasi utang, atau meramalkan defisit tahun berikutnya. Kerangka statistik fiskal IMF mendefinisikan CAB sebagai saldo keseluruhan dikurangi komponen siklusnya yang diperkirakan. Lihat [glosarium IMF tentang saldo fiskal]({source:imfGfsAnalyticFramework}).

“Primer” merujuk pada bunga, bukan siklus ekonomi. Dengan konvensi tanda yang digunakan di sini, saldo primer mengeluarkan beban bunga bersih dari saldo keseluruhan. Jika beban bunga bersih bernilai positif, rumus yang lazim adalah:

Saldo primer = saldo keseluruhan + beban bunga bersih

Jika defisit keseluruhan dalam contoh hipotetis adalah −$80 miliar dan beban bunga bersihnya $25 miliar, saldo primer menjadi −$55 miliar. Anggaran masih mencatat defisit primer, tetapi nilainya lebih kecil daripada defisit keseluruhan karena perhitungan ini memisahkan beban bunga bersih. Ini bukan berarti bunga tidak dibayar atau tidak penting; perhitungan tersebut mengisolasi saldo sebelum biaya pembayaran utang yang sudah ada.

Saldo primer yang disesuaikan siklus (CAPB) menggabungkan kedua gagasan: menyesuaikan dampak siklus yang diperkirakan dan mengeluarkan bunga bersih. Dengan angka contoh dan asumsi sederhana bahwa bunga dianggap non-siklus:

CAPB = CAB + beban bunga bersih = −$60 miliar + $25 miliar = −$35 miliar

Urutan perhitungan dalam penyusunan statistik terperinci dapat berbeda. Analis dapat menyesuaikan kategori pendapatan dan pengeluaran satu per satu, sementara bunga bersih mungkin mengikuti konvensinya sendiri. Misalnya, dokumentasi OECD menjelaskan saldo primer yang disesuaikan siklus sebagai saldo yang disesuaikan siklus setelah beban bunga bersih ditambahkan kembali. Selalu periksa apakah grafik menunjukkan saldo keseluruhan, primer, yang disesuaikan siklus, atau saldo primer yang disesuaikan siklus. [Ringkasan metode OECD]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) menjelaskan indikator fiskal yang diterbitkannya.

Lembaga tidak selalu menggunakan saldo struktural dengan arti yang sama. Sebagian menggunakannya hampir sebagai sinonim saldo yang disesuaikan siklus. Lembaga lain memakai istilah itu hanya untuk CAB yang juga telah disesuaikan atas langkah satu kali atau sementara di luar siklus ekonomi normal. Menurut konvensi kedua ini, penerimaan luar biasa dari penjualan aset dapat dikeluarkan karena penerimaan tersebut memperbaiki saldo yang dilaporkan hanya sekali dan tidak diperkirakan berulang.

Sebagai contoh, anggap CAB hipotetis sebesar −$60 miliar mencakup penerimaan satu kali sebesar +$10 miliar. Jika metode yang dipilih mengeluarkan penerimaan tersebut, saldo struktural ilustratif menjadi −$60 miliar − $10 miliar = −$70 miliar. Menghapus penerimaan satu kali yang positif membuat saldo lebih negatif. Jika biaya satu kali justru memperburuk CAB, mengeluarkannya akan membuat saldo hasil penyesuaian kurang negatif. Penggolongan dan tandanya bergantung pada pos tersebut dan metode lembaganya.

Karena itu, judul grafik saja tidak cukup. Komisi Eropa menjelaskan saldo strukturalnya sebagai saldo yang disesuaikan siklus lalu dikoreksi atas langkah satu kali dan sementara. Publikasi IMF juga menerangkan bahwa definisi dan penyesuaian di luar siklus berbeda-beda. [Makalah metodologi Komisi Eropa]({source:ecCyclicallyAdjustedBudgetBalance}) menguraikan pendekatannya. Untuk perbandingan antarnegara, catat sumber, versi, dan aturan penyesuaian; jangan menganggap semua seri berlabel “defisit struktural” dapat saling menggantikan.

Perubahan saldo primer struktural kerap digunakan sebagai indikator kasar apakah kebijakan fiskal menjadi lebih ekspansif atau lebih ketat. Jika saldo membaik setelah penyesuaian yang dipilih, hal itu dapat konsisten dengan pengetatan kebijakan; jika memburuk, dapat konsisten dengan pelonggaran. Sebagian analis menyebut arah perubahan ini sebagai dorongan fiskal, tetapi konvensi tandanya perlu dinyatakan: ada yang menggambarkan perubahan saldonya, sementara yang lain menggunakan tanda kebalikannya untuk menunjukkan dorongan terhadap permintaan.

Ini alat diagnosis, bukan ukuran bersih kebijakan diskresioner atau estimasi dampaknya terhadap PDB. Estimasi dapat berubah karena PDB potensial atau elastisitas penerimaan direvisi, penerimaan yang tidak biasa diklasifikasikan ulang, atau kegiatan ekonomi bergeser ke sektor dengan tingkat penerimaan pajak yang berbeda. Perubahan saldo primer struktural saja tidak menunjukkan seberapa besar PDB, inflasi, atau pendapatan rumah tangga berubah.

Jangan samakan indikator saldo ini dengan pengganda fiskal. Pengganda memperkirakan respons output terhadap perubahan fiskal tertentu relatif terhadap skenario pembanding tanpa kebijakan; perubahan saldo struktural adalah ukuran anggaran yang sudah disesuaikan. Panduan tentang pengganda fiskal membahas pertanyaan lain. Saldo primer atau struktural juga bukan stok utang publik yang masih terutang; lihat defisit anggaran dan utang nasional serta panduan tentang rasio utang terhadap PDB.

PDB potensial tidak dapat diamati secara langsung. Nilainya diestimasi dari data yang tidak lengkap tentang kapasitas produksi dan dapat berubah ketika data baru mengenai output, pasar tenaga kerja, dan produktivitas tersedia atau model diperbarui. Komposisi kegiatan ekonomi juga memengaruhi penerimaan pajak dan sebagian pengeluaran: lonjakan yang terkonsentrasi pada keuntungan modal, komoditas, atau laba perusahaan dapat memengaruhi penerimaan dengan cara berbeda dari kenaikan upah dan konsumsi yang lebih luas.

Karena itu, metode harus memilih estimasi output gap, elastisitas penerimaan dan pengeluaran, cakupan pemerintah, perlakuan transaksi yang tidak biasa, serta penyebutnya. Satu lembaga mungkin menyesuaikan siklus harga aset atau langkah sementara, sedangkan lembaga lain tidak. Estimasi awal dapat direvisi kemudian tanpa undang-undang pajak baru karena riwayat PDB yang mendasarinya atau metodenya berubah. OECD mengingatkan bahwa estimasi saldo struktural memiliki margin kesalahan yang cukup besar karena PDB potensial dan komponen siklus tidak pasti. Baca [pembahasan OECD tentang saldo struktural]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) dengan mempertimbangkan batasan ini.

Angka hasil penyesuaian sebaiknya dibaca sebagai perbandingan berbasis model dengan asumsi yang dinyatakan. Angka tersebut dapat membantu memisahkan perubahan siklus dari posisi anggaran yang bertahan lama, tetapi tidak membuktikan maksud pembuat kebijakan, menunjukkan rumah tangga mana yang menanggung beban, atau menetapkan apakah program pajak maupun belanja tertentu layak dijalankan.

Sebelum membandingkan angka, tanyakan:

1. Apakah ukurannya saldo keseluruhan headline, saldo primer, CAB, saldo struktural, atau CAPB?
2. Apa konvensi tanda, periode fiskal, dan cakupan pemerintah yang digunakan?
3. Estimasi PDB potensial, elastisitas siklus, dan penyesuaian pos satu kali apa yang dipakai?
4. Apakah rasio dibagi dengan PDB aktual atau PDB potensial, dan apakah semua nilai menggunakan dasar harga yang sama?
5. Apakah angka itu estimasi awal atau versi revisi, dan apakah sumbernya menerbitkan metodologi?

Rincian tersebut membantu menjelaskan mengapa dua lembaga tepercaya dapat menerbitkan saldo hasil penyesuaian yang berbeda untuk negara dan tahun yang sama. Sering kali cakupan atau asumsinya berbeda, bukan berarti salah satunya keliru menghitung. Perlakukan angka tersebut sebagai estimasi dengan definisi tertentu dan sertakan metodenya saat membandingkan lintas waktu atau negara.