Réactivité et élasticité des recettes fiscales : comment elles répondent à la croissance

La réactivité demande dans quelle mesure les recettes fiscales évoluent avec un indicateur général de l’économie, comme le PIB. Une estimation de 1,2 signifie généralement que les recettes augmentent d’environ 1,2 % lorsque le PIB progresse de 1 %, sur la période et selon le modèle estimés. Elle peut refléter les variations automatiques des revenus, des bénéfices et des dépenses, mais aussi des changements délibérés de taux, d’exonérations ou d’assiette fiscale. Statistiques des recettes publiques 2023 de l’OCDE {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

L’élasticité pose une question plus précise : comment les recettes fiscales réagiraient-elles à la croissance si les règles fiscales ne changeaient pas ? Les analystes l’estiment en corrigeant les recettes des mesures discrétionnaires ou en contrôlant les changements de politique dans un modèle. Cette correction n’est pas directement observable : elle dépend des données et des hypothèses concernant les recettes qu’une mesure aurait produites. L’OCDE distingue la réactivité, qui inclut les changements de politique, de l’élasticité, qui en tient compte pour les neutraliser. Réformes de la politique fiscale de l’OCDE 2022 {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Dans cet article, l’« élasticité des recettes fiscales » désigne la réaction des recettes au revenu ou à une assiette fiscale, à règles inchangées. Le terme « élasticité » désigne parfois une autre relation, par exemple la réaction d’une assiette fiscale au taux d’imposition. Avant de comparer des estimations, vérifiez quelle variable varie.

Une comparaison simple entre deux périodes divise la variation en pourcentage des recettes par celle du PIB :

Réactivité des recettes ≈ variation en pourcentage des recettes fiscales ÷ variation en pourcentage du PIB

Si le PIB nominal augmente de 10 % et les recettes fiscales de 12 %, ce ratio simple est de 1,2. Dans leurs travaux empiriques, les chercheurs estiment souvent la relation à partir des logarithmes des recettes et du PIB sur de nombreuses observations. Le coefficient décrit alors une réaction estimée en pourcentage, pas une identité comptable qui s’appliquerait chaque année. Certaines études utilisent une assiette fiscale plus directe que le PIB ; si ce dernier n’est qu’un indicateur indirect, la relation entre l’assiette elle-même et le PIB compte également. Document de travail du FMI 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

L’interprétation dépend du contenu du numérateur et du dénominateur. Un chiffre couvrant toutes les recettes fiscales peut masquer des évolutions différentes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, de l’impôt sur les sociétés, des taxes sur la consommation et des cotisations sociales. Un coefficient estimé pour l’ensemble des recettes par rapport au PIB ne se transpose pas automatiquement à une catégorie d’impôt ou à un autre pays.

Prenons un exemple fictif où le PIB nominal passe de 1 000 à 1 100 unités, soit une hausse de 10 %, tandis que les recettes fiscales passent de 200 à 230 unités, soit une hausse de 15 %. Le ratio simple de réactivité est de 15 % ÷ 10 % = 1,5.

Supposons maintenant que les analystes estiment qu’une hausse discrétionnaire d’impôt a ajouté 10 unités aux recettes de la période suivante. Selon cette correction hypothétique, les recettes seraient de 220 unités si les règles fiscales précédentes étaient restées en vigueur, soit 10 % de plus que 200. Le ratio illustratif corrigé des mesures fiscales serait alors de 10 % ÷ 10 % = 1,0. Les valeurs 1,5 et 1,0 sont le résultat arithmétique d’un exemple hypothétique, et non des estimations empiriques. Une correction réelle exige des éléments sur la date d’entrée en vigueur de la mesure, les contribuables concernés, le respect des obligations et son rendement effectif.

La comparaison explique pourquoi la réactivité mesurée peut dépasser l’élasticité corrigée lorsque des mesures qui augmentent les recettes accompagnent la croissance. Une mesure qui les réduit peut faire passer la réactivité mesurée sous l’estimation de l’élasticité corrigée ; en présence de peu de changements discrétionnaires, les estimations peuvent être proches. Il n’existe pas d’ordre universel : le résultat dépend des mesures prises, des données et des choix d’estimation. Document de travail du FMI 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Certains changements de recettes découlent du droit en vigueur lorsque l’économie évolue. Avec un impôt progressif sur le revenu, la hausse des salaires nominaux peut faire passer davantage de personnes dans des tranches supérieures, sauf indexation des seuils ; ce phénomène est souvent appelé glissement des tranches. Les bénéfices des entreprises, la consommation des ménages et l’emploi peuvent également modifier les recettes selon les règles existantes. Les recettes peuvent donc varier sans nouvelle loi fiscale.

Les changements discrétionnaires comprennent une modification législative du taux, une nouvelle exonération, une révision de seuil ou un changement de l’assiette fiscale légale. Les changements administratifs peuvent aussi compter. Une amélioration du recouvrement, une règle de déclaration, le calendrier des régularisations ou une évolution du respect des obligations peuvent modifier les recettes observées, et les études ne classent pas toujours ces effets de la même manière. À lui seul, un coefficient qualifié de « réactivité » ne révèle pas le mécanisme qui a dominé.

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Pour élargir le contexte, les stabilisateurs automatiques désignent la façon dont les impôts et prestations en vigueur réagissent à la conjoncture sans nouvelle décision publique. Le concept est lié à une estimation de la réactivité fiscale, sans lui être identique : celle-ci inclut également les mesures fiscales discrétionnaires et peut intégrer d’autres facteurs de variation des recettes. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Les impôts portent sur des assiettes juridiques et économiques précises, et non sur le PIB considéré comme un tout indifférencié. L’impôt sur le revenu des personnes physiques dépend du revenu imposable et des règles de déduction et d’abattement. L’impôt sur les sociétés réagit aux bénéfices imposables, qui peuvent être plus volatils que la production. Les taxes sur la consommation dépendent des dépenses concernées, des taux, des exonérations, des remboursements et du recouvrement. Les cotisations sociales suivent souvent les salaires couverts, tandis que les impôts fonciers ne s’ajustent parfois qu’après une réévaluation ou une modification des taux.

Lorsque les chercheurs utilisent le PIB comme indicateur indirect, le coefficient des recettes combine au moins deux relations : l’évolution de l’assiette fiscale par rapport au PIB et celle des recettes par rapport à cette assiette. Si l’assiette croît moins vite que le PIB, la réactivité estimée au PIB peut sembler plus faible même si le taux de recouvrement par rapport à l’assiette reste stable. Pour étudier un impôt donné, des données propres à son assiette peuvent améliorer la comparaison lorsqu’elles existent.

La composition de l’économie compte aussi. Un déplacement vers un secteur fortement bénéficiaire ou vers des importations soumises aux taxes sur la consommation peut modifier les recettes par rapport au PIB. L’inflation peut faire augmenter les salaires nominaux, les prix ou les bénéfices, et donc les recettes, même si la production réelle varie peu. Les analystes doivent déterminer si les séries de recettes et de PIB sont nominales ou réelles, comment elles sont corrigées et si leur champ et leur calendrier concordent.

Aucune correction ne produit une « vraie » élasticité incontestable. La méthode de correction proportionnelle estime les effets sur les recettes des mesures discrétionnaires recensées et les retranche. La méthode à structure de taux constante applique les règles fiscales d’une année de référence aux assiettes fiscales des années suivantes. Les régressions peuvent ajouter des variables de contrôle ou des indicateurs de changement de politique. Chaque méthode demande des données différentes, notamment sur le calendrier et le rendement estimé des mesures. La revue du FMI présente plusieurs approches de ce type et leurs besoins en données. Document de travail du FMI 2017/004 {source:imfTaxBuoyancyJalles2017}

Un modèle peut néanmoins omettre une exonération, une réaction comportementale, un paiement différé ou un changement de contrôle. À l’inverse, une variable de politique peut être liée au cycle économique : les gouvernements peuvent modifier les impôts en réaction à un ralentissement. Une estimation qui ne contrôle que le taux d’imposition peut ne pas tenir compte des changements d’assiette, d’exonérations, d’administration ou de mise en œuvre de la mesure. La comparaison du FMI de 2023 souligne que les résultats peuvent dépendre de l’estimateur, de la catégorie d’impôt, de l’échantillon de pays et des variables de contrôle. Document de travail du FMI 2023/071 {source:imfTaxBuoyancyCornevin2023}

Il s’agit de relations statistiques historiques, et non d’effets causaux automatiques. Un coefficient estimé ne prouve pas que la croissance a causé la variation des recettes ni qu’une réforme fiscale proposée produira le même rendement.

À court terme, les dates de déclaration, les remboursements, les arriérés, la volatilité des bénéfices et le calendrier des changements fiscaux peuvent influer sur les recettes. Certaines assiettes réagissent rapidement, alors que les évaluations ou le recouvrement peuvent prendre du retard. Les coefficients de court terme décrivent une réaction proche dans le temps, selon le modèle et la fréquence retenus.

Les estimations à long terme laissent davantage de temps à la relation entre l’activité et les recettes pour s’ajuster. Elles peuvent différer des estimations à court terme parce que la composition des revenus, des bénéfices et de la consommation, ainsi que les règles fiscales et le respect des obligations, évoluent. Les études de l’OCDE et du FMI constatent des profils différents à court et à long terme selon les catégories d’impôt et les échantillons. Il faut donc préciser la période et la méthode au lieu de considérer la « réactivité » comme une caractéristique fixe d’un pays. Statistiques des recettes publiques 2023 de l’OCDE {source:oecdRevenueStatistics2023TaxBuoyancy}

L’élasticité est souvent utile pour établir une trajectoire de recettes sous l’hypothèse de règles inchangées, tandis que la réactivité décrit l’évolution effective des recettes par rapport à l’activité. Une prévision doit néanmoins s’appuyer sur une projection de l’assiette concernée, le droit en vigueur, des hypothèses de respect des obligations et les réactions comportementales possibles. Aucun des deux coefficients ne suffit à lui seul. Pour comprendre comment les systèmes d’impôts et de prestations peuvent amortir un ralentissement, consultez les stabilisateurs automatiques. {source:oecdTaxPolicyReforms2022TaxBuoyancy}

Avant de comparer deux coefficients, vérifiez :

• Le champ des recettes : l’ensemble des impôts, un type d’impôt ou un niveau d’administration.
• La base économique : le PIB, le revenu national, la consommation, la masse salariale ou l’assiette fiscale légale.
• Le traitement des mesures : l’estimation inclut-elle, contrôle-t-elle ou corrige-t-elle les changements discrétionnaires ?
• L’horizon et la méthode : court ou long terme, période étudiée, fréquence, estimateur et intervalle d’incertitude.
• Les unités et le calendrier : séries nominales ou réelles, comptabilisation de caisse ou en droits constatés, correction saisonnière et délais de recouvrement.

Demandez-vous ensuite ce que l’estimation cherche à montrer. Un coefficient de réactivité peut résumer la réaction passée des recettes au regard des politiques effectivement appliquées. Une estimation de l’élasticité tente d’isoler la réaction dans un cadre de politique donné. Aucune des deux ne prouve que le système fiscal est équitable, soutenable ou efficace, et aucune ne remplace une prévision de recettes propre à un pays.

Pour situer les notions budgétaires connexes, comparez les impôts et prestations comme stabilisateurs automatiques, les liens entre dépenses publiques, changements fiscaux et production, les soldes budgétaires corrigés du cycle et le déficit budgétaire et la dette publique. Ces notions répondent à des questions différentes, même si elles utilisent parfois des données de recettes similaires.