Siapa yang Sebenarnya Menanggung Pajak? Kewajiban Hukum, Beban Ekonomi, dan Elastisitas

Undang-undang pajak menetapkan siapa yang bertanggung jawab secara hukum untuk membayar pajak, atau siapa yang harus memungut dan menyetorkannya kepada pemerintah. Dalam ekonomi, ini disebut insidensi statutori atau kewajiban pajak menurut hukum. Toko yang melaporkan pajak penjualan, pemberi kerja yang menyetorkan iuran atas gaji, dan importir yang membayar bea masuk adalah beberapa contohnya. Aturan itu menunjukkan siapa yang menangani pembayaran menurut hukum; aturan tersebut tidak dengan sendirinya menjelaskan siapa yang kehilangan daya beli, pendapatan, atau pilihan setelah orang dan perusahaan menyesuaikan diri.

Insidensi ekonomi menanyakan siapa yang dirugikan setelah harga, upah, laba, pekerjaan, dan keputusan lain berubah. Penjual yang menyetorkan pajak penjualan dapat menaikkan harga kepada pelanggan. Pembeli yang secara hukum dikenai pajak mungkin dapat menegosiasikan harga sebelum pajak yang lebih rendah. Pajak gaji yang secara hukum dibebankan kepada pemberi kerja dapat memengaruhi upah, perekrutan, harga produk, atau imbal hasil pemilik. Beban dapat terbagi di antara beberapa pihak, sehingga pernyataan “bisnis yang membayar” atau “konsumen yang membayar” belum menjelaskan seluruh perkiraan insidensi.

Untuk memahaminya, pisahkan tiga hal: siapa yang bertanggung jawab menurut hukum, siapa yang mengumpulkan atau menyetorkan uang kepada pemerintah, dan siapa yang menanggung perubahan hasil ekonomi setelah penyesuaian. Ketiga peran itu bisa dijalankan pihak yang sama, tetapi tidak harus. Dalam model pasar sederhana, ekonom membandingkan harga yang dibayar pembeli dengan harga bersih yang diterima penjual setelah pajak. Kebijakan yang lebih luas juga dapat memengaruhi pekerja, pemilik modal, pembeli barang terkait, serta orang yang masuk atau keluar dari pasar.

Penerimaan pajak merupakan transfer kepada pemerintah; jumlah itu sendiri tidak sama dengan beban ekonomi. Analisis beban juga mempertimbangkan perubahan surplus pembeli dan penjual serta perilaku mereka. Layanan publik yang dibiayai dari penerimaan tersebut dapat memengaruhi kesejahteraan, tetapi manfaat itu merupakan bagian tersendiri dari analisis distribusi secara menyeluruh.

Di pasar yang kompetitif, pembeli memperhatikan harga yang mereka bayar, sedangkan penjual memperhatikan harga bersih yang tersisa setelah biaya dan pajak. Pajak sebesar t per unit menciptakan selisih: harga yang dibayar pembeli sama dengan harga bersih yang diterima penjual ditambah t. Hukum dapat mewajibkan salah satu pihak untuk menyetorkan pajak, tetapi hasil pasar tetap harus mencerminkan selisih tersebut. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Setelah pajak diberlakukan, harga yang dibayar pembeli biasanya naik, harga bersih yang diterima penjual biasanya turun, dan jumlah transaksi berkurang. Selisih kedua harga itu adalah pajak untuk setiap unit yang masih diperdagangkan. Cara pembeli dan penjual membagi selisih tersebut bergantung pada seberapa mudah mereka mengubah pilihan ketika harga berubah.

Untuk pajak kecil di sekitar keseimbangan pasar yang kompetitif, perkiraan lokal berikut dapat digunakan:

• Bagian pembeli ≈ elastisitas penawaran ÷ (elastisitas penawaran + nilai absolut elastisitas permintaan).
• Bagian penjual ≈ nilai absolut elastisitas permintaan ÷ (elastisitas penawaran + nilai absolut elastisitas permintaan).

Elastisitas mengukur persentase perubahan jumlah barang ketika harga berubah dalam persentase tertentu. Rumus tersebut merupakan perkiraan lokal, bukan aturan yang berlaku untuk setiap pajak. Rumus itu mengasumsikan pasar yang kompetitif, perubahan kecil, produk dan jangka waktu yang jelas, serta tidak ada perubahan besar secara bersamaan pada kualitas, kekuatan pasar, atau kebijakan. Intuisinya, pihak dengan lebih sedikit alternatif praktis memiliki ruang lebih sempit untuk menghindari pajak. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Misalkan permintaan invers pembeli adalah Pᶜ = 100 − Q dan penawaran invers penjual sebelum pajak adalah Pᵖ = 20 + Q. Pᶜ adalah harga yang dibayar pembeli, Pᵖ adalah harga bersih yang diterima penjual, dan Q adalah jumlah transaksi. Persamaan dolar ini dibuat untuk memperjelas perhitungan; persamaan tersebut tidak menggambarkan produk atau negara tertentu.

Sebelum pajak, samakan 100 − Q dengan 20 + Q. Hasilnya Q = 40 dan harga $60. Setelah pajak, kesediaan pembeli untuk membayar harus mencakup harga bersih penjual ditambah $20: 100 − Q = 20 + Q + 20. Jumlah baru menjadi 30. Pembeli membayar $70 dan penjual menerima $50 setelah pajak. Dalam contoh ini, selisih $20 terbagi sama rata: harga pembeli naik $10 dan harga bersih penjual turun $10.

Penerimaan pajak adalah $20 × 30 = $600. Jumlah itu merupakan transfer ke anggaran publik, bukan kerugian bobot mati. Jumlah transaksi turun 10 unit, sehingga transaksi yang saling menguntungkan dan mungkin terjadi tanpa pajak tidak jadi berlangsung. Dengan kurva garis lurus dalam contoh ini, surplus yang hilang berbentuk segitiga: setengah × $20 × 10 = $100. Distribusi pembayaran pajak dan biaya efisiensi akibat berkurangnya transaksi adalah dua hal yang berbeda.

Pembagian yang sama berasal dari kemiringan khusus dalam contoh ini, bukan aturan umum. Jika permintaan jauh kurang tanggap dibandingkan penawaran, pembeli cenderung menanggung bagian lebih besar melalui kenaikan harga. Jika penawaran kurang tanggap, penjual cenderung menyerap lebih banyak melalui penurunan harga bersih. Dalam kedua kasus, penjual bisa saja merupakan pihak yang secara hukum menyetorkan pajak.

Jika pembeli hanya memiliki sedikit barang pengganti selama periode yang dianalisis, permintaan relatif tidak elastis: kenaikan harga menyebabkan penurunan jumlah yang lebih kecil. Penjual mungkin dapat meneruskan bagian pajak yang lebih besar ke harga pembeli sebelum kehilangan banyak penjualan. Barang yang dianggap penting bisa memiliki sedikit pengganti dalam jangka pendek, tetapi sebutan “penting” saja tidak menentukan elastisitas. Ketersediaan alternatif dan waktu untuk beralih tetap berpengaruh.

Produksi juga dapat sulit disesuaikan. Peralatan khusus, lahan terbatas, kapasitas tetap, atau waktu pembangunan yang panjang dapat membuat penawaran tidak elastis. Penjual lalu memiliki lebih sedikit cara untuk memindahkan sumber daya ke penggunaan lain dan mungkin menyerap lebih banyak pajak melalui imbal hasil bersih yang lebih rendah. Seiring waktu, perusahaan dapat masuk atau keluar dari pasar, pekerja dapat berpindah pekerjaan, konsumen dapat memilih produk lain, dan cara produksi dapat berubah. Respons tersebut dapat mengubah elastisitas dan pembagian beban.

“Tidak elastis” bukan berarti “tidak merespons”. Istilah itu berarti persentase perubahan jumlah lebih kecil daripada persentase perubahan harga dalam rentang yang diukur. Jika elastisitas permintaan adalah −0,5 dan elastisitas penawaran adalah 1,5, rumus lokal memperkirakan pembeli menanggung sekitar 75% dan penjual sekitar 25% dari pajak kecil per unit. Jika elastisitasnya ditukar, perkiraan bagiannya pun berbalik. Ini hanya ilustrasi rumus, bukan perkiraan untuk pasar nyata.

Elastisitas bergantung pada definisi pasar dan jangka waktu. Pembeli mungkin hanya memiliki sedikit alternatif minggu ini, tetapi lebih banyak pilihan tahun depan; pekerja mungkin terikat pada suatu lokasi sekarang, tetapi kemudian dapat pindah atau mengikuti pelatihan ulang; perusahaan mungkin tidak memiliki kapasitas menganggur hari ini sementara pesaing dapat masuk kemudian. Klaim tentang insidensi perlu menyebutkan orang, barang, tempat, dan tanggal yang dicakup oleh elastisitasnya. {source:openStaxElasticityTaxIncidence}

Model dasar menjelaskan mengapa nama pada formulir pajak tidak menentukan pihak yang akhirnya menanggung beban, tetapi pasar nyata dapat menyimpang dari asumsi model tersebut. Jika hanya sedikit perusahaan yang bersaing, strategi dan margin keuntungan dapat memengaruhi harga. Daya tawar, harga yang diatur, kontrak jangka panjang, persaingan impor, dan batas kapasitas juga dapat mengubah penyesuaian. Pajak dapat memengaruhi kualitas, investasi, jam kerja, perekrutan, atau masuknya perusahaan ke pasar, bukan hanya harga yang dipasang.

Rancangan pajak juga berpengaruh. Pajak per unit menciptakan selisih tetap untuk setiap unit, sedangkan pajak persentase berubah mengikuti harga transaksi. Pajak yang berlaku atas seluruh pendapatan dapat berbeda dari pajak yang hanya berlaku di atas ambang tertentu. Pengecualian, kredit, pengurangan, waktu pemungutan, dan penggunaan penerimaan dapat mengubah perilaku serta distribusi. Analisis insidensi membandingkan pajak tertentu dengan keadaan pembanding; keadaan pembanding itu tidak selalu berarti “tidak ada hal lain yang berubah”.

Waktu penyesuaian penting karena harga, upah, dan kontrak tidak berubah secara serentak. Perusahaan mungkin menyerap pajak pada awalnya lalu menyesuaikan harga, atau harga bergerak sebelum pajak berlaku. Di pasar tenaga kerja, upah dan perekrutan dapat merespons pada waktu berbeda. Hasil jangka panjang tidak otomatis menetapkan bagian tetap yang harus ditanggung konsumen, pekerja, atau pemilik; hasilnya bergantung pada penyesuaian pasar dan bagian lain dari perekonomian.

Kantor Anggaran Kongres Amerika Serikat (CBO) menyebutkan bahwa pengalihan pajak tidak langsung kepada konsumen bergantung pada kondisi sektor, termasuk jumlah perusahaan, peluang masuknya perusahaan baru, serta sensitivitas harga relatif dari penawaran dan permintaan. Analisis anggaran CBO juga menjelaskan bahwa pajak tidak langsung dapat mengurangi pendapatan yang tersedia untuk upah dan laba, sehingga penerimaan pajak penghasilan dan pajak gaji ikut berubah, terlepas dari apakah konsumen atau produsen akhirnya menanggung pajak awal. Penyesuaian penerimaan anggaran bukan perkiraan pembagian insidensi antara konsumen dan produsen. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Pajak gaji dapat dibagi secara hukum antara pemberi kerja dan karyawan, tetapi dampak ekonominya bisa terlihat pada upah bersih, biaya pemberi kerja, perekrutan, jam kerja, harga, atau imbal hasil pemilik. Sebuah model mungkin memperkirakan sebagian penyesuaian akan tercermin dalam kompensasi dari waktu ke waktu, tetapi itu tidak membuktikan bahwa setiap kenaikan pajak tertentu sepenuhnya diteruskan ke upah.

Makalah kerja CBO tahun 2021 menyatakan bahwa bukti empiris Amerika Serikat masih terbatas dan pada umumnya tidak langsung berlaku untuk perubahan pajak gaji federal. Model keseimbangan parsial jangka pendek yang menggunakan bukti dari laporan pajak dan elastisitas memperkirakan bahwa karyawan menanggung 58% dari beban tambahan akibat kenaikan tarif pajak gaji jangka pendek yang berlaku atas semua penghasilan. Hasilnya berbeda menurut rancangan: model jangka pendek memperkirakan 23% untuk kenaikan tarif pajak tambahan Medicare dan 62% untuk kenaikan tarif OASDI. Model tersebut memperkirakan porsi beban penuh yang ditanggung karyawan lebih besar ketika perubahan memperluas dasar penghasilan kena pajak melalui ambang batas atau bagian kompensasi yang dikenai pajak. Ini adalah perkiraan model untuk perubahan tertentu di Amerika Serikat, bukan angka pengamatan yang berlaku universal. Makalah itu menyatakan bahwa insidensi jangka panjang bergantung pada dampak makroekonomi dan penggunaan penerimaan. Makalah membahas dampak keseimbangan umum secara terpisah; persentase ini adalah perkiraan keseimbangan parsial jangka pendek, bukan prediksi keseimbangan umum jangka panjang. {source:cboPayrollTaxIncidence2021}

Makalah kerja Biro Sensus Amerika Serikat tahun 2024 meneliti kenaikan pajak asuransi pengangguran tingkat negara bagian yang secara tak terduga lebih berdampak pada pemberi kerja tertentu. Dengan memakai data gabungan riwayat pekerjaan antara pemberi kerja dan karyawan, penelitian menemukan pertumbuhan lapangan kerja yang lebih rendah akibat berkurangnya perekrutan dan sedikit bukti pengalihan ke upah dalam konteks tersebut. Dampak negatif pada pekerjaan paling kuat bagi pekerja muda dan perusahaan dengan satu lokasi usaha. Temuan ini menunjukkan bahwa perekrutan dapat menjadi saluran penyesuaian selain upah; temuan tersebut tidak berarti semua pajak gaji memiliki dampak serupa atau upah tidak dapat menyesuaikan kemudian. Perubahan pajak, pemberi kerja, pekerja, dan periode pengamatan dalam penelitian ini memiliki cakupan khusus. Ini adalah makalah kerja Pusat Studi Ekonomi Biro Sensus; makalah menyatakan pandangan dan kesimpulan merupakan milik penulis, belum tentu mewakili pandangan Biro, dan tidak boleh dianggap sebagai dukungan dari Biro. {source:censusPayrollTaxIncidenceUi2024}

Kedua makalah tersebut menunjukkan bahwa jenis perubahan pajak dan hasil yang diukur sama-sama penting. CBO menyajikan skenario model untuk perubahan tertentu pada pajak gaji federal; studi Biro Sensus meneliti pajak asuransi pengangguran negara bagian yang bervariasi menurut pemberi kerja dan waktu, lalu menemukan dampak perekrutan dengan sedikit pengalihan ke upah. Tidak satu pun mendukung pernyataan “pemberi kerja selalu membayar” atau “pekerja selalu membayar”. Saat menilai klaim pajak tenaga kerja, periksa apakah klaim itu mengukur upah, pekerjaan, jam kerja, harga, laba, atau kesejahteraan, dan untuk jangka waktu berapa. Pembahasan mengenai pembagian pendapatan antara pekerja dan faktor produksi lainnya tersedia dalam artikel Apa Itu Pangsa Pendapatan Tenaga Kerja? Rumus dan Pengukurannya.

Perusahaan biasanya memungut dan menyetorkan pajak pertambahan nilai (PPN) pada berbagai tahap produksi, tetapi konsumen, produsen, dan pekerja dapat berbagi beban ekonominya. Penerusan ke harga konsumen merupakan salah satu bagian insidensi yang dapat diamati: angka ini mengukur perubahan harga relatif terhadap perubahan tarif pajak, bukan keseluruhan dampak pada upah, laba, jumlah transaksi, atau kesejahteraan rumah tangga.

Sebuah makalah IMF meneliti 1.231 perubahan PPN di 67 kategori konsumsi di negara-negara Zona Euro selama 1999–2013. Dalam estimasi gabungan, penerusan total untuk berbagai jenis reformasi berkisar sekitar 29% sampai 32%. Rata-rata tersebut menyembunyikan perbedaan: perubahan tarif standar menunjukkan antisipasi dan penyesuaian berikutnya; perkiraan titik jangka panjangnya di atas penerusan penuh, tetapi secara statistik tidak berbeda dari 100%. Perubahan tarif rendah memiliki estimasi penerusan jangka panjang sekitar 30%, sedangkan reklasifikasi menunjukkan sedikit respons harga rata-rata. Temuan ini bergantung pada sampel dan metode. Penulis mengingatkan bahwa reformasi sempit pada beberapa produk belum tentu memprediksi perubahan luas pada tarif standar. Makalah ini mengukur penerusan ke harga konsumen: angka 29%–32% berasal dari dua spesifikasi gabungan yang menggunakan variabel kontrol, sedangkan spesifikasi gabungan tanpa kontrol menghasilkan estimasi 40%. {source:imfVatPassThrough2015}

Studi IMF tentang Meksiko membandingkan dua reformasi PPN berbeda yang masing-masing menaikkan tarif sebesar lima poin persentase. Pada Maret 1995, tarif umum naik dari 10% menjadi 15% di luar kota-kota perbatasan; pada Januari 2014, tarif di kota-kota perbatasan naik dari 11% menjadi 16% sementara tarif umum tidak berubah. Untuk 1995, penulis memperkirakan setiap kenaikan satu poin persentase tarif berhubungan dengan kenaikan harga sekitar 0,4 poin persentase, atau penerusan sekitar 40%. Untuk episode kota perbatasan pada 2014, respons harga keseluruhan diperkirakan sekitar 0,14 poin persentase untuk reformasi tersebut; ini bukan estimasi per kenaikan satu poin persentase. Pada barang kena pajak, penerusan yang diperkirakan sekitar 50% pada 1995 dan kurang dari separuh angka itu pada 2014. Karena penerusan tidak penuh, studi menyimpulkan bahwa produsen dan konsumen berbagi beban. Estimasi ini berlaku untuk episode tertentu dan tidak meramalkan perubahan PPN di tempat lain pada masa mendatang. {source:imfVatMexicoPriceWelfare2018}

Harga dapat menyesuaikan sebelum kebijakan berlaku, pada bulan pajak mulai diterapkan, atau beberapa bulan setelahnya. Studi Zona Euro menemukan perbedaan waktu penyesuaian antara tarif standar, tarif rendah, dan reklasifikasi. Persaingan, cakupan dasar pajak, barang pengganti, barang tahan lama dibandingkan barang tidak tahan lama, inflasi, dan kemampuan mengubah harga juga dapat berpengaruh. Data harga konsumen tidak menunjukkan seluruh hasil distribusi: rumah tangga membeli keranjang barang yang berbeda, sedangkan perusahaan dapat menyesuaikan upah, margin, atau output. Klaim bahwa “PPN diteruskan kepada konsumen” perlu menyebut negara, kelompok produk, jenis reformasi, periode, dan metodenya. Untuk membandingkan cakupan harga tiap ukuran, baca CPI vs PCE vs Deflator PDB: Apa yang Diukur Tiap Indeks?.

Pertama, kenali apa yang diukur oleh sebuah laporan. Kewajiban hukum dan penyetoran menjelaskan aturan pajak serta proses pemungutan. Perubahan harga rak merupakan bukti penerusan ke konsumen; perubahan upah, perekrutan, dan laba menggambarkan saluran lainnya. Perkiraan distribusi dapat menggabungkan beberapa hasil dan asumsi. Konsep-konsep ini saling terkait, tetapi tidak dapat dipertukarkan.

Periksa keadaan pembanding dan jangka waktunya. Apakah perbandingannya dengan kondisi tanpa pajak, tarif sebelumnya, dasar yang diindeks, atau jalur kebijakan lain? Apakah “jangka pendek” berarti bulan atau tahun pertama, atau periode model sebelum perusahaan dan pekerja menyesuaikan diri? Apakah estimasi jangka panjang memasukkan masuknya perusahaan, migrasi, investasi, serta penggunaan penerimaan pajak? Perkiraan harga jangka pendek bukan bagian insidensi permanen.

Penyesuaian pajak penghasilan dan pajak gaji dalam analisis anggaran CBO menunjukkan perbedaan antara pencatatan fiskal dan insidensi. CBO menyebutkan bahwa penyesuaian terbaru umumnya berkisar 21%–25% dari perkiraan penerimaan pajak tidak langsung, yang mencerminkan perubahan penerimaan pajak penghasilan langsung dan pajak gaji ketika pajak tidak langsung mengurangi pendapatan yang tersedia bagi pekerja dan perusahaan. CBO menerapkan penyesuaian anggaran ini terlepas dari apakah konsumen atau produsen akhirnya menanggung pajak awal. Angka 21%–25% adalah penyesuaian penerimaan anggaran, bukan bagian pajak yang ditanggung konsumen atau karyawan. Rentang ini hanya berlaku untuk perkiraan penerimaan pajak tidak langsung yang tercakup dalam penyesuaian CBO tersebut. {source:cboIndirectTaxIncidence2022}

Ringkasan yang cermat menyebutkan kelompok mana yang menanggung perkiraan bagian pajak, melalui saluran terukur apa, dalam studi atau model mana, dan selama periode berapa. Jangan mengubah hasil bersyarat menjadi klaim umum “kelompok ini membayar pajaknya” tanpa menyebut bukti dan mekanisme penyesuaian. Jawabannya bergantung pada rancangan hukum, pasar yang terdampak, kemampuan setiap pihak untuk menyesuaikan diri, dan jangka waktu analisis. Untuk memahami bagaimana belanja pemerintah dan pemotongan pajak memengaruhi permintaan, baca Memahami Pengganda Fiskal: Belanja, Pajak, dan PDB; aturan pajak dan tunjangan yang merespons perlambatan ekonomi dibahas dalam Apa Itu Stabilisator Otomatis? Pajak, Tunjangan, dan Resesi.