יתרה תקציבית מתואמת למחזור וגירעון מבני

היתרה התקציבית הכוללת של ממשלה משווה בין הכנסות להוצאות בתקופה מוגדרת ובתחום מוגדר של המגזר הציבורי. במדריך הזה עודף הוא חיובי וגירעון הוא שלילי. לכן יתרה מדווחת של ‎−80 מיליארד דולר פירושה שההוצאות שנרשמו עלו על ההכנסות שנרשמו ב־80 מיליארד דולר, לפי ההגדרה החשבונאית של המקור. היתרה הכוללת כוללת הוצאות ריבית; הטיפול המדויק בהכנסות מריבית ובעסקאות אחרות תלוי בסדרה הסטטיסטית.

גם התקופה והיקף הממשלה חשובים. יתרת הממשלה המרכזית אינה בהכרח בת־השוואה ליתרת הממשלה הכללית, המאחדת גם חשבונות של מדינות, רשויות מקומיות או ביטוח סוציאלי. שנת הכספים עשויה לכלול חודשים אחרים מאלה שבשנה הקלנדרית המשמשת לחישוב התוצר המקומי הגולמי. הנחיות קרן המטבע הבין־לאומית מתייחסות לבחירת המצרף הפיסקלי כחלק מהשאלה הנבדקת, ולא כתווית בלבד. ראו את [הסקירה של קרן המטבע על מושגי יתרה פיסקלית]({source:imfFiscalAdjustmentGuidelines}).

היתרה המדווחת היא תוצאה חשבונאית שנרשמה, אבל היא אינה מראה לבדה איזה חלק נבע מהחלטות מדיניות ואיזה חלק מהמחזור הכלכלי באותה עת. הכנסות ממסים נחלשות לעיתים קרובות כאשר ההכנסה, הרווחים או הצריכה יורדים. הוצאות מסוימות, כמו דמי אבטלה, עשויות לעלות כשהמצב בשוק העבודה מתרופף. השינויים האוטומטיים האלה משפיעים על היתרה המדווחת גם אם המחוקקים לא שינו שיעורי מס או כללי זכאות. המדריך על מייצבים אוטומטיים מסביר את המנגנונים האלה; מאמר זה מתמקד בדרך שבה אומדים את השפעתם על היתרה.

יתרה מתואמת למחזור (CAB) היא אומדן של היתרה התקציבית לאחר ניכוי החלק שמיוחס לתנאים מחזוריים. הקשר הבסיסי, עם סימנים, הוא:

יתרה מתואמת למחזור = יתרה מדווחת − רכיב מחזורי משוער

הרכיב המחזורי הוא אומדן להשפעה של פעילות כלכלית מעל או מתחת לרמה הפוטנציאלית על הכנסות ועל הוצאות הרגישות למחזור. בהאטה הוא לרוב שלילי: ההכנסות נמוכות יותר וחלק מהתשלומים גבוהים יותר מכפי שהיו אילו התפוקה הייתה ברמתה הפוטנציאלית. החסרת רכיב שלילי הופכת את היתרה המתואמת לפחות שלילית. בתקופת גאות, הכנסות מחזוריות חזקות במיוחד עשויות להפוך את הרכיב לחיובי; החסרתו יכולה לגרום ליתרה המתואמת להיראות חלשה יותר מהתוצאה המדווחת.

האומדן אינו מתקבל ממחיקה של כל שינוי מדיניות שאושר בזמן מיתון. בדרך כלל מתחילים באומדן פער התוצר—התפוקה בפועל ביחס לתפוקה הפוטנציאלית המשוערת—ומחילים קשרים משוערים בין המחזור לבין סעיפי הכנסות או הוצאות רלוונטיים. הכנסות ממסים אינן נעות כולן ביחס של אחד לאחד עם התוצר, וחלק מההוצאות כמעט אינן משתנות לאורך המחזור. שיטות קרן המטבע מתארות הן התאמה של המצרפים והן התאמה של כל סעיף בנפרד, עם נתונים והנחות שונים. [המדריך של קרן המטבע ליתרות פיסקליות מבניות]({source:imfStructuralFiscalBalancesGuide}) מפרט את הבחירות האלה.

גם פער התוצר הוא אומדן, ולא סדרה שניתן לצפות בה ישירות. המדריך על תוצר פוטנציאלי ופער התוצר מסביר את משמעותו ואת מגבלותיו. חישוב CAB יורש את אי־הוודאות של אומדן זה וגם את אי־הוודאות באשר לרגישות המשוערת של מסים ותשלומים לפעילות הכלכלית.

נניח שממשלה דמיונית רשמה יתרה כוללת של ‎−80 מיליארד דולר. אנליסטים מעריכים שתנאים מחזוריים חלשים תרמו רכיב של ‎−20 מיליארד דולר, בגלל ירידה בהכנסות ועלייה בהוצאות הרגישות למחזור. לפי מוסכמת הסימנים שלעיל:

CAB = ‎−80 מיליארד דולר − (‎−20 מיליארד דולר) = ‎−60 מיליארד דולר

היתרה המתואמת עדיין משקפת גירעון. היא קטנה מהגירעון המדווח משום שהדוגמה מניחה שהמחזור החלש החמיר את התוצאה שנרשמה ב־20 מיליארד דולר. הסכום מומצא לצורך המחשת החשבון; הוא אינו נתון ממשלתי שנמדד ואינו כלל אוניברסלי לפער תוצר של חמישה אחוזים.

לשם השוואה פשוטה, נניח ששתי היתרות מחולקות באותו מכנה היפותטי של תוצר פוטנציאלי: טריליון דולר. היתרה המדווחת היא ‎−8% וה־CAB הוא ‎−6% מאותו מכנה. בפרסום נתונים, המונה, מכנה התוצר, בסיס המחירים, התקופה והיקף הממשלה צריכים להתאים לשיטה שהמוסד מציין. יש מקורות שמציגים את היתרה המתואמת ביחס לתוצר פוטנציאלי, ולכן היא אינה בהכרח בת־השוואה ישירה ליחס גירעון מדווח שמחושב באמצעות תוצר בפועל.

ההתאמה משנה את אופן הפרשנות של היתרה בעבר; היא אינה משנה את הסכום שהממשלה לוותה בפועל, אינה מחזירה חוב ואינה תחזית לגירעון של השנה הבאה. מסגרת הסטטיסטיקה הפיסקלית של קרן המטבע מגדירה CAB כיתרה הכוללת פחות הרכיב המחזורי המשוער שלה. ראו את [מילון המונחים של קרן המטבע ליתרות פיסקליות]({source:imfGfsAnalyticFramework}).

המונח ראשונית מתייחס לריבית, לא למחזור הכלכלי. לפי מוסכמת הסימנים במדריך הזה, היתרה הראשונית מוציאה מהיתרה הכוללת את הוצאות הריבית נטו. כאשר הוצאות הריבית נטו חיוביות, מקובל לכתוב:

יתרה ראשונית = יתרה כוללת + הוצאות ריבית נטו

אם הגירעון הכולל בדוגמה ההיפותטית הוא ‎−80 מיליארד דולר והוצאות הריבית נטו הן 25 מיליארד דולר, היתרה הראשונית היא ‎−55 מיליארד דולר. התקציב עדיין מצוי בגירעון ראשוני, אך הוא קטן מהגירעון הכולל משום שהחישוב מוציא ממנו את הוצאות הריבית נטו. אין פירוש הדבר שהריבית לא שולמה או שאינה חשובה; המדד מבודד את היתרה לפני עלות שירות החוב הקיים.

יתרה ראשונית מתואמת למחזור (CAPB) משלבת את שתי הגישות: התאמה למחזור המשוער והוצאה של הריבית נטו. לפי נתוני הדוגמה, ובהנחה מפשטת בלבד שהריבית נחשבת לא־מחזורית:

CAPB = CAB + הוצאות ריבית נטו = ‎−60 מיליארד דולר + 25 מיליארד דולר = ‎−35 מיליארד דולר

בהפקה סטטיסטית מפורטת, סדר החישוב עשוי להיות שונה. אנליסטים יכולים להתאים הכנסות והוצאות לפי סעיפים, ולהוצאות הריבית נטו עשויות להיות מוסכמות משלהן. מסמכי ה־OECD, למשל, מתארים יתרה ראשונית מתואמת למחזור כיתרה המתואמת למחזור בתוספת הוצאות הריבית נטו. בדקו תמיד אם תרשים מציג יתרה כוללת, ראשונית, מתואמת למחזור או ראשונית מתואמת למחזור. [סקירת השיטות של ה־OECD]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) מסבירה את המדדים הפיסקליים שהיא מפרסמת.

מוסדות אינם משתמשים תמיד במונח יתרה מבנית באותו אופן. חלקם משתמשים בו כמעט כמילה נרדפת ליתרה מתואמת למחזור. אחרים שומרים את המונח ל־CAB שעבר גם התאמה לצעדים חד־פעמיים או זמניים שאינם חלק מהמחזור הכלכלי הרגיל. לפי הגישה השנייה, אפשר להסיר הכנסה חריגה ממכירת נכס, כי היא שיפרה את היתרה המדווחת פעם אחת ואינה צפויה לחזור.

לדוגמה, נניח שה־CAB ההיפותטי הוא ‎−60 מיליארד דולר וכולל הכנסה חד־פעמית של ‎+10 מיליארד דולר. אם השיטה שנבחרה מסירה את ההכנסה הזאת, היתרה המבנית להמחשה היא ‎−60 מיליארד דולר − 10 מיליארד דולר = ‎−70 מיליארד דולר. הסרה של הכנסה חד־פעמית חיובית הופכת את היתרה לשלילית יותר. אילו הוצאה חד־פעמית הייתה מחמירה את ה־CAB, הסרתה הייתה הופכת את היתרה המתואמת לפחות שלילית. הסיווג והסימן תלויים בסעיף ובשיטת המוסד.

לכן הכותרת של תרשים אינה מספיקה. הנציבות האירופית מתארת את היתרה המבנית שלה כיתרה מתואמת למחזור לאחר תיקון לצעדים חד־פעמיים וזמניים; גם פרסומי קרן המטבע מסבירים שהגדרות והתאמות שמעבר למחזור משתנות. [מסמך המתודולוגיה של הנציבות האירופית]({source:ecCyclicallyAdjustedBudgetBalance}) מציג את גישתה. בהשוואה בין מדינות, רשמו את המקור, גרסת הנתונים וכלל ההתאמה במקום להניח שכל סדרה שנקראת «גירעון מבני» ניתנת להחלפה באחרת.

השינוי ביתרה הראשונית המבנית משמש לעיתים קרובות אינדיקציה גסה לשאלה אם המדיניות הפיסקלית נעשתה מרחיבה יותר או מרסנת יותר. שיפור ביתרה לאחר ההתאמות שנבחרו עשוי להתיישב עם הידוק מדיניות; הרעה עשויה להתיישב עם הקלה. חלק מהאנליסטים קוראים לכיוון השינוי דחף פיסקלי, אך חשוב לציין את מוסכמת הסימנים: יש שמציגים את השינוי ביתרה, ואחרים מציגים את סימנו ההפוך כדחיפה לביקוש.

זהו כלי אבחוני, לא מדד נקי למדיניות לפי שיקול דעת ולא אומדן של השפעתה על התוצר. האומדן עשוי להשתנות בעקבות עדכון של התוצר הפוטנציאלי או גמישות ההכנסות, סיווג מחדש של הכנסה חריגה או מעבר של פעילות בין ענפים עם תקבולי מס שונים. השינוי ביתרה הראשונית המבנית אינו אומר לבדו בכמה השתנו התוצר, האינפלציה או הכנסות משקי הבית.

אל תבלבלו מדד יתרה זה עם מכפיל פיסקלי. מכפיל אומד את תגובת התפוקה לשינוי פיסקלי מוגדר ביחס לתרחיש נגדי; שינוי ביתרה מבנית הוא מדד תקציבי שעבר התאמות. המדריך על מכפילים פיסקליים עוסק בשאלה אחרת. יתרה ראשונית או מבנית אינה גם יתרת החוב הציבורי הקיימת; ראו גירעון תקציבי לעומת חוב לאומי ואת המדריך על יחס החוב לתוצר.

אי אפשר לצפות ישירות בתוצר פוטנציאלי. אומדים אותו מנתונים חלקיים על כושר הייצור, והוא עשוי להשתנות כשמתקבלים נתונים חדשים על תפוקה, שוק העבודה ופריון או כשהמודל מתעדכן. הרכב הפעילות הכלכלית משפיע גם על הכנסות ממסים ועל הוצאות מסוימות: גאות שמרוכזת ברווחי הון, בסחורות או ברווחי חברות עשויה להשפיע על ההכנסות באופן שונה מעלייה רחבה בשכר ובצריכה.

לכן השיטות מחייבות בחירות לגבי אומדן פער התוצר, גמישויות ההכנסות וההוצאות, גבולות הממשלה, עסקאות חריגות והמכנה. מוסד אחד עשוי להתאים למחזור במחירי נכסים או לצעד זמני, ואחר לא. אומדן מוקדם עשוי להתעדכן בהמשך גם בלי חוק מס חדש, משום שנתוני התוצר ההיסטוריים או השיטה השתנו. ה־OECD מזהיר כי באומדני יתרה מבנית יש טווחי שגיאה משמעותיים עקב אי־הוודאות בתוצר הפוטנציאלי וברכיבים המחזוריים. קראו את [דיון ה־OECD ביתרות מבניות]({source:oecdStructuralBalanceMethods}) תוך התחשבות במגבלה הזאת.

יש לקרוא את הנתון המתואם כהשוואה המבוססת על מודל והנחות מוצהרות. הוא יכול לסייע להבחין בין תנודה מחזורית לבין מצב תקציבי מתמשך, אך אינו מוכיח מה התכוונו קובעי המדיניות, אינו מראה אילו משקי בית נשאו בנטל ואינו מכריע אם תוכנית מס או הוצאה מסוימת הייתה ראויה.

לפני השוואת נתונים, שאלו:

1. האם מדובר ביתרה כוללת מדווחת, ביתרה ראשונית, ב־CAB, ביתרה מבנית או ב־CAPB?
2. מהי מוסכמת הסימנים, מהי התקופה התקציבית ומהו היקף הממשלה?
3. איזה אומדן לתוצר הפוטנציאלי, אילו גמישויות מחזוריות ואילו התאמות לפריטים חד־פעמיים שימשו בחישוב?
4. האם היחס מחולק בתוצר בפועל או בתוצר פוטנציאלי, והאם הסכומים מבוססים על אותה רמת מחירים?
5. האם הנתון הוא אומדן ראשון או גרסה מעודכנת, והאם המקור מפרסם את שיטתו?

הפרטים האלה עוזרים להבין מדוע שני מוסדות אמינים עשויים לפרסם יתרות מתואמות שונות לאותה מדינה ולאותה שנה. לעיתים קרובות הם משתמשים בהיקפים או בהנחות שונים, ולא בהכרח טועים בחשבון. התייחסו לנתון כאומדן בעל הגדרה מסוימת ושמרו את השיטה לצדו כאשר משווים לאורך זמן או בין מדינות.